Acciones y ausencias de Iván Duque en materia TIC durante su gobierno en Colombia

Cuando era candidato para la Presidencia de Colombia, Iván Duque enarbolaba la idea de que “las TIC significan calidad de vida”. Se le escuchaba decir eso en múltiples eventos públicos y entrevistas con los medios.

En la recta final de su gobierno, con las elecciones presidenciales en puerta, el balance de las acciones del político del Centro Democrático contiene avances en algunas de sus propuestas, pero también programas e intenciones inconclusas.

Duque será recordado como el político que quiso convertir al país en el “Sillicon Valley” de América Latina, quien modernizó la legislación del sector de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), impulsó un regulador convergente y lanzó, a través del Ministerio TIC, la subasta por la banda de 700 MHz.

Pero también se irá de la Casa de Nariño con la sombra de no haber concretado la licitación de espectro 5G, mantener altos precios por las frecuencias radioeléctricas y crear un entorno hostil para las plataformas digitales de la economía colaborativa.

Algunas otras propuestas de su gobierno aún están en el tablero de juego. Iván Duque se fijó la meta de llevar Internet al 70 por ciento de los hogares. Aunque ha avanzado hacia esa dirección, los datos de conectividad advierten que todavía falta una brecha importante. Y tendrá pocos meses para lograr ese objetivo o dejarlo en la lista de lo que no cumplió.

1. Ley de Modernización TIC

Una de las primeras acciones en materia TIC del presidente Iván Duque –y quizás la más destacada de su cuatrienio– fue emitir la Ley de Modernización TIC en julio de 2019. La nueva legislación cambió las directrices del sector y sentó las bases de lo que sería su política pública durante los siguientes años.

Dicha ley se planteó con los objetivos de incentivar las inversiones, promover el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones para llevar Internet a las zonas más remotas de Colombia; impulsar la transformación digital, y generar condiciones favorables para la Cuarta Revolución Industrial.

La ley define que el acceso y uso de las TIC es una prioridad de Estado, por considerar que estas tecnologías habilitan derechos fundamentales como el acceso a la educación o la salud. También establece criterios de acceso al espectro radioeléctrico, un insumo esencial para las redes de comunicaciones, y señala las funciones del Ministerio TIC.

A raíz de la sanción de la ley, se llevaron a cabo varios cambios institucionales y normativos. El primero fue la creación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), un órgano regulador convergente con independencia administrativa, técnica, patrimonial, presupuestal y con persona jurídica.

La CRC nació con dos Sesiones: una de Comunicaciones y la otra de Contenidos Audiovisuales. Esta última Sesión absorbió las funciones de la extinta Autoridad Nacional de Televisión.

Igualmente, la Agencia Nacional de Espectro (ANE) adquirió algunas nuevas funciones como interventora estatal en el espectro para los servicios de televisión, y la elaboración y actualización de los planes técnicos de radiodifusión sonora.

En general, la Ley de Modernización TIC fue bien recibida en el sector, en el marco nacional y el internacional. Previo a su promulgación, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) destacó que la nueva legislación tenía puntos fuentes que permitirían promover el desarrollo de la economía digital y cerrar la brecha digital.

Sin embargo, tras la promulgación de la ley, la OCDE publicó un estudio sobre la digitalización en Colombia, en el que explicó que, pese a los avances que representa el nuevo marco normativo, aún prevalecían algunas fallas.

Específicamente, a la organización le preocupaba la falta de garantías a la independencia de la CRC; la manera en la que se designan los comisionados del órgano regulador –dado que la ministra ocupa un lugar en el Directorio de la CRC– y las excesivas competencias del MinTIC en materia de espectro.

Además, la OCDE señaló en ese informe que en el marco normativo faltaban directrices para fomentar la competencia y la protección de las personas consumidoras: dos elementos fundamentales para atraer más inversiones.

2. Ley de Internet como servicio público

Aun con sus imperfecciones, la Ley de Modernización TIC preparó el terreno para la elaboración y posterior emisión de la ley que declara el acceso a Internet como un servicio público, esencial y universal, en julio de 2021.

Esta ley se propone masificar el acceso a Internet en todo el territorio, especialmente en las zonas rurales. La legislación dispone una serie de directrices para que el Ministerio TIC y la CRC apliquen medidas diferenciales a los pequeños operadores de telecomunicaciones, con el fin de facilitar el despliegue de infraestructura en las áreas remotas y de difícil acceso.

La ley tuvo una recepción positiva en la industria, ya que contempla mecanismos importantes como el silencio administrativo positivo ante las solicitudes de los proveedores para instalar infraestructura y disminuir las contraprestaciones al Fondo Único TIC de los pequeños operadores.

No obstante, el reclamo de la industria sigue siendo que en la práctica se brinden condiciones adecuadas para invertir en el país y cerrar la brecha digital. Si el acceso a Internet es considerado un servicio público y esencial, las políticas fiscales y la regulación deben habilitar su expansión.

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Específicamente, los operadores advierten que el costo del espectro es muy alto, al grado de que cada peso más que se cobra por este recurso es un peso que se quita a la inversión en infraestructura para expandir y mejorar los servicios de conectividad, y para incentivar la implementación de nuevas tecnologías como 5G.

Tras la promulgación de esta ley, un grupo de representantes y senadores presentó un proyecto de ley que plantea elevar el acceso a Internet como un derecho fundamental consagrado en la Constitución, de la misma manera en que ya lo reconocen países como México.

3. Conectividad

Una de las grandes promesas de Iván Duque ha sido llevar Internet de alta velocidad al 70 por ciento de los hogares colombianos o incluso al 76 por ciento antes de abandonar la Casa de Nariño.

Con tres meses de cuenta regresiva, los datos más recientes del Ministerio TIC señalan que la penetración del Internet fijo llegó a 16.53 accesos por cada 100 habitantes hasta el cuarto trimestre de 2021, con una velocidad de descarga promedio de 76.4 Mbps en el segmento residencial.

Si bien se ha logrado conectar a más hogares, el acceso a Internet fijo todavía es bastante limitado en el país, especialmente en los estratos de la población con menores ingresos y en las zonas rurales.

El acceso a Internet móvil es mayor y compensa en cierto grado la brecha en la conectividad fija. De acuerdo con el MinTIC, la penetración de este servicio es de 74.4 accesos por cada 100 habitantes. Esto quiere decir que ocho de cada 10 habitantes se conectan a las redes móviles, mientras que sólo menos de dos de cada 10 cuentan con acceso a Internet fijo.

Para la Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones (CCIT), la información estadística refiere que el gobierno de Duque lleva un 81 por ciento de ejecución en su programa de conectividad fija y móvil. Tendrá que empujar de forma acelerada sus proyectos de acceso a Internet para poder alcanzar su meta antes del término de su mandato.

No cumplir con esta tarea como se había propuesto también afectará otros objetivos paralelos relacionados con la digitalización de los servicios públicos o la capacitación digital, por ejemplo, ya que el acceso a Internet y las TIC es el prerrequisito para propiciar que las personas puedan aprovechar las oportunidades del entorno digital.

4. Subasta de espectro

En diciembre de 2019, el Ministerio TIC puso a licitación tres bandas de espectro radioeléctrico: la de 700 MHz, 1.9 GHz –que al final quedó desierta– y 2.5 GHz. El gobierno de Duque se jactó de que la subasta fue “un logro histórico” de su gobierno, luego de que en 20 años no se habían puesto a disposición frecuencias en las bandas bajas.

Además, la banda de 700 MHz es de especial importancia para el sector de las telecomunicaciones, debido a sus particulares características que permiten conseguir altos niveles de propagación de las señales móviles y un buen rendimiento de los servicios.

Claro, Tigo y WOM fueron las compañías que resultaron ganadoras de frecuencias radioeléctricas en el espectro de 700 MHz y 2.5 GHz. En ese proceso, la cartera TIC recaudó 5 billones de pesos, a lo cual se suman los montos que deben invertir los operadores para cumplir las obligaciones de cobertura rural incluidas en la licitación.

La subasta también significó la entrada de un nuevo competidor en el mercado. Después de aterrizar en Chile, WOM decidió participar en la puja colombiana. Adquirió lotes de frecuencias en las bandas de 700 MHz y 2.5 GHz, que le servirían para comenzar a construir una red propia.

Aunque la licitación tuvo sus méritos, también fue un escenario de claroscuros. El primero fue un error que se presentó durante el proceso. WOM cometió un error al ofertar por un bloque de 10 MHz en el espectro de 2.5 GHz. La compañía ofreció pagar un billón 700 mil millones de pesos, cuando en realidad quería referirse a 170 mil millones.

WOM solicitó renunciar al espectro por el cual se había equivocado, lo cual movió el tablero de los resultados de la licitación. Los operadores móviles se mostraron inconformes con que el Ministerio TIC le permitiera devolver las frecuencias. El gobierno aceptó la petición de la compañía; a cambio, WOM tuvo que pagar una póliza de seriedad de la oferta de 42 mil millones de pesos.

Sin embargo, la empresa no se quedó de brazos cruzados y demandó a la dependencia, buscando la nulidad de la sanción económica. Cualquiera que sea el desenlace, la polémica por el error y la renuncia opacó la subasta de espectro radioeléctrico en ese momento.

El otro claroscuro que se presentó fue el alto costo del espectro. Un informe de la GSMA muestra que la banda de 700 MHz se licitó a un precio tres veces por encima del promedio en América Latina. El espectro de 2.5 GHz fue dos veces mayor respecto a la media regional.

Debido al encarecimiento del recurso radioeléctrico, la asociación mundial de operadores móviles advierte que la expansión de la conectividad 4G se retrasó dos años. Si el precio del espectro hubiera sido más asequible, la cobertura de las redes 4G hubiera llegado al 76 por ciento de la población para finales de 2019, lo cual habría ayudado al mandatario colombiano a cumplir con su meta de acceso a Internet en un mejor tiempo.

5. Tecnología 5G

Iván Duque se irá de la Casa de Nariño con una deuda: el despliegue comercial de la tecnología de quinta generación. Hasta los primeros días de mayo de 2022, el gobierno no ha anunciado ningún plan para licitar espectro 5G, mientras países como Brasil, Chile y República Dominicana ya realizaron sus respectivas subastas.

La banda de 3.5 GHz ya está disponible según la Agencia Nacional de Espectro. El Ministerio TIC se propuso realizar la puja el año pasado, junto con un plan para crear una “red compartida”; no obstante, las intenciones se frustraron en un momento de inestabilidad política por un fraude cometido en la asignación del contrato del proyecto de Centros Digitales.

Desde entonces, el gobierno no ha vuelto a declarar públicamente sus ideas para la licitación. Inclusive, a finales de 2021 la ministra TIC, Carmen Ligia Valderrama, afirmó que en lo que resta de la administración de Duque no habrá una subasta 5G.

“Una licitación puede tardar entre un año y año y medio, lo que se nos sale de las manos en estos momentos. Pero desde el Ministerio continuamos apoyando a los colombianos y a las empresas en materia de conectividad”, dijo Valderrama.

En lo que sí se avanzó durante el cuatrienio fue en el desarrollo de pilotos 5G. La dependencia otorgó permisos de espectro temporal en la banda de 3.5 GHz para que las empresas de telecomunicaciones pudieran explorar con la nueva tecnología. A partir de ahí, DirecTV se aventuró a lanzar un plan de Internet de acceso inalámbrico fijo para los hogares.

La industria muestra interés en desplegar sus redes 5G, pero al menos los principales operadores consideran que aún no hay condiciones regulatorias y de política pública adecuadas para hacerlo en este momento. Otros sostienen que el país debe concentrarse en la masificación de 4G.

6. Gobierno digital

Quizá uno de los campos donde el gobierno de Iván Duque avanzó más fue en el de gobierno digital. El mandatario se propuso que el país adoptara una política en la materia, por medio de la implementación de proyectos y programas especialmente en zonas rurales.

La Política de Gobierno Digital del país tiene entre sus propósitos habilitar la provisión de servicios digitales; fortalecer las capacidades de gestión de las Tecnologías de la Información; consolidar un gobierno abierto; impulsar el desarrollo de ciudades y territorios inteligentes, y tomar decisiones basadas en datos.

Un estudio de la OCDE ubicó a Colombia como el país líder de América Latina en el índice de gobierno digital, que contempla las herramientas de política pública, enfoques estratégicos en las TIC, y la ejecución y supervisión de políticas de gobierno digital.

De acuerdo con la organización, la nación se destaca por contar con un buen nivel de gobierno abierto impulsado por datos; tener buenas prácticas que permiten a la ciudadanía colaborar en el diseño de las políticas; y es proactivo en la prestación de servicios públicos.

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En febrero de este año, el Ministerio TIC emitió su Plan Nacional de Infraestructura de Datos, el cual busca promover la transformación digital del Estado como parte de la Política de Gobierno Digital. Se trata de un documento para mejorar el aprovechamiento de los datos para hacer crecer la economía y ofrecer servicios públicos de mayor calidad.

Otra arista en la que ha estado trabajando la dependencia es en establecer lineamientos y estándares para que la Política de Gobierno Digital vele también por la ciberseguridad de la información y los datos que manejan las instituciones.

Además, el MinTIC elaboró los lineamientos para que las ciudades y territorios del país se transformen en ciudades y territorios inteligentes, con apoyo técnico y financiero del gobierno, utilizando tecnologías como la Inteligencia Artificial, Big Data, Nube e Internet de las cosas.

7. Plataformas colaborativas

Iván Duque dejará la Presidencia sin haber impulsado un entorno favorable para las plataformas digitales de la economía colaborativa, como Uber o DiDi. Durante su gestión, se presentaron varios intentos por regular este sector de la economía digital pero ninguno ha logrado avanzar.

En enero de 2020, Uber anunció que dejaría de operar en el país luego de que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) emitiera una resolución a favor de Cotech, una empresa de taxis que demandó a la plataforma por competencia desleal.

Al concluir que Uber había incurrido en prácticas de competencia desleal, la SIC ordenó a los operadores de telecomunicaciones que bloquearan la conexión de los servicios de la aplicación en el país.

La compañía dejó de funcionar pero volvió unos meses más tarde. Modificó su esquema jurídico ofreciendo un contrato de arrendamiento de vehículo con conductor, lo que deja a la plataforma como agente que resguarda el consentimiento contractual entre los usuarios y los conductores. Aunque en general las aplicaciones tecnológicas de transporte siguen operando, prevalece la incertidumbre jurídica para el sector.

En mayo de 2021, la Cámara de Representantes estaba analizando un proyecto de ley para regular a las plataformas de transporte, pero la iniciativa terminó por hundirse en medio de la presión política generada por los gremios de taxistas durante la pandemia de la Covid-19.

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Tiempo después, la Superintendencia de Transporte instruyó a las autoridades de las ciudades y municipios para que investigaran y sancionaran a los conductores de las plataformas digitales, pues considera que es un servicio ilegal. El problema escaló hasta los tribunales: las empresas tecnológicas promovieron una demanda contra la medida.

Así la situación, el gobierno de Duque terminará sin haber avanzado en la regulación de las plataformas colaborativas y la próxima administración tendrá que asumir ese reto, no sólo desde la arista de la competencia sino desde otras como la laboral.

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8. Emprendimientos

Desde su campaña, otra de las banderas del mandatario fue impulsar el emprendimiento y la economía naranja, con el fin de incrementar la productividad del país, una meta que se potenció luego de la crisis sanitaria y económica provocada por el coronavirus.

En 2020, Duque sancionó la Ley de Emprendimiento, la cual consta de cinco ejes: fijar tarifas diferenciadas y simplificar la creación de negocios emprendedores; dar facilidades al mercado de compras públicas para las micro, pequeñas y medianas empresas; facilitar la consecución de recursos y acceso a instrumentos financieros; actualizar el marco normativo en la materia; e implementar medidas educativas a favor del emprendimiento.

La legislación tenía también un enfoque tecnológico, pues se propone incentivar los negocios innovadores que aprovechen las tecnologías. En repetidas ocasiones, el presidente ha declarado que está convencido de que Colombia se puede convertir en el Sillicon Valley de América Latina.

“Estamos en un mundo dominado por la Cuarta Revolución Industrial, la Inteligencia Artificial aplicada, el Internet de las cosas, el almacenamiento de información en la Nube. Todo esto está cambiando dramáticamente la manera en la que se hacen negocios en el mundo”, destacó en el evento Colombia 4.0 de 2019.

Un informe de Global Entrepreneurship Monitor de 2021 ubicó a la nación en la cuarta posición en la tasa de actividad emprendedora en etapa temprana, dos lugares arriba respecto a 2020. El reporte toma en cuenta la actividad de individuos que se identifican como nuevos empresarios.

El año pasado, también un análisis de CircleLoop identificó al país como el tercer más emprendedor entre los miembros de la OCDE. Sin embargo, detectó que la falta de financiamiento y de casos de éxito dificultan que más personas establezcan negocios en el país. A ello se suma la falta de competencias tecnológicas y talento digital.