?#Entrevista | CNMC: visión holística para respaldar la transformación digital de España sin desatender desafíos tradicionales

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) se muestra lista y dispuesta a acompañar el objetivo de España de recuperar su economía en clave digital, con iniciativas innovadoras y sobre la base de buenos indicadores en materia de conectividad. En el camino no desatenderá retos más tradicionales, pero no ajenos a los otros: un robusto 5G que acompañe a verticales, empresas, personas y gobierno y una banda ancha de calidad que permita el acceso a todos. Al mismo tiempo, analiza regular a otros agentes relacionados con las tecnologías de Edge y virtualización, al considerar que “en algunos eslabones de la cadena de valor de Internet hay oligopolios que pueden suponer un riesgo para la competencia y la previsión de servicios”.

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Lo gigante y lo pequeño está en los ojos de Alejandra de Iturriaga, directora de Telecomunicaciones y Audiovisual del regulador, que repasa con DPL News lo hecho y lo que vendrá: la posición de España en el contexto europeo, previsiones en materia de espectro y detalles de las últimas decisiones de la autoridad, como la adjudicación de la banda de 700 MHz y los cambios de reglas en el mercado mayorista de fibra. ¿Cómo observa a América Latina? ¿Cuáles son los desafíos más urgentes para 2022? Esto responde de Iturriaga, con extensa trayectoria en el regulador, que no se olvida de valorar como beneficiosa la nueva Ley de Telecomunicaciones.

¿Cómo acompaña el regulador la idea de lo digital como pilar para la recuperación económica de España?

La transformación digital será uno de los principales motores de crecimiento y transformación de la economía española en los próximos años, particularmente en términos de productividad y empleo. Los principales retos se relacionan con la cobertura de redes de telecomunicaciones ultrarrápidas en todo el territorio, particularmente en las zonas rurales y estratégicas, contribuyendo a cerrar las actuales brechas digitales sociales, económicas, de género y territoriales. Para ello se publicó el Plan de Recuperación, que establece la estrategia española, la cual canaliza los fondos destinados por Europa para reparar los daños provocados por la crisis de la Covid-19. El proyecto europeo cuenta con un presupuesto de 750 mil millones de euros, de los cuales a España podrían corresponderle hasta 140 mil millones de euros para reformas e inversiones entre 2021 y 2026. Los miembros deben dedicar un mínimo del 20 por ciento del gasto a apoyar la transición digital.

Las medidas que recoge el plan se articulan en cuatro ejes principales: la transición ecológica, la transformación digital, la cohesión social y territorial, y la igualdad de género. La inversión que estima España en su plan para el componente de conectividad digital es de 3 mil 999 millones de euros. Dada su naturaleza transversal, la transformación digital se desplegará a través del conjunto del plan: desde la agenda urbana a la educación, desde la agricultura al turismo, desde la industria a la movilidad, desde la modernización de la administración pública hasta la nueva economía de los cuidados.

En línea con lo anterior, como se indica en el Plan Estratégico de la CNMC para los ejercicios 2021–2026, la transformación digital de la economía es uno de los grandes retos de los próximos años y tendrá un impacto muy relevante en la productividad de empresas y administraciones públicas, y en la sociedad en su conjunto. La CNMC contribuye a que esta transformación digital se realice en beneficio de los consumidores, fomentando la existencia de mercados competitivos y estableciendo los mecanismos necesarios para avanzar en la conectividad total, al tiempo que supervisa los nuevos mercados digitales y analiza el impacto de la digitalización promoviendo un entorno regulatorio equilibrado entre operadores tradicionales y nuevos agentes u OTT, y favoreciendo el desarrollo de nuevos servicios y aplicaciones. Así, el regulador asegura tanto una gestión eficiente, como la generación de las sinergias que garanticen una visión de conjunto, ex ante y ex post de los beneficios esperados de la digitalización que debe marcar la modernización de nuestra economía.

La modificación de la Ley General de Telecomunicaciones amplía expresamente el ámbito de aplicación de las normas sectoriales a servicios OTT que prestan servicios equivalentes a los tradicionales de telecomunicaciones

¿Cómo evalúa el desempeño de España en el contexto europeo? ¿Qué puntos considera los mayores desafíos locales en materia de telecomunicaciones?

En primer lugar, destacaría el fomento de los despliegues de redes de muy alta capacidad y 5G. La Comisión Europea ha presentado una comunicación llamada “Brújula Digital para Europa”, que establece los objetivos digitales de la Unión Europea para la próxima década. Entre estos objetivos, se incluye el fomento del despliegue de las infraestructuras digitales de forma que para el año 2030 todos los hogares del bloque dispongan de conectividad gigabit y todas las áreas pobladas cuenten con cobertura de redes 5G.

España es líder en Europa en penetración y cobertura de redes de fibra hasta el hogar. A día de hoy, más del 90 por ciento de los hogares españoles cuentan con la posibilidad de conectarse a una red de alta capacidad, cuando la media de la Unión Europea es del 59 por ciento. En este sentido, aun siendo muy consciente de las dificultades de despliegue en las zonas rurales, podemos ser muy optimistas en la consecución del objetivo de cobertura del 100 por ciento de los hogares antes de 2030.

En el caso de las redes móviles, tendremos que realizar un esfuerzo adicional. Aunque estamos en la media de la Unión Europea en cobertura 5G en las zonas pobladas, esta es sólo del 14 por ciento. La reasignación de las frecuencias utilizadas hasta ahora para proporcionar servicios de televisión requería actuaciones en los domicilios que no fueron posibles durante los meses de confinamiento. La relajación de las medidas sanitarias permitió reactivar estos planes y, además, los operadores ya están trabajando en la ampliación de la cobertura 5G.

En algunos eslabones de la cadena de valor de Internet existen oligopolios a nivel mundial que pueden suponer un riesgo para la competencia y la provisión de los servicios

En segundo lugar, la modificación de la Ley General de Telecomunicaciones, actualmente en tramitación, amplía expresamente el ámbito de aplicación de las normas sectoriales a servicios OTT que prestan servicios equivalentes a los tradicionales de telecomunicaciones. Desde la CNMC compartimos plenamente el acercamiento que realiza el Código Europeo de clasificar los servicios de acuerdo a la funcionalidad proporcionada y no a la tecnología subyacente. No obstante, la regulación de estos servicios tiene características propias, ya que, habitualmente, tienen una impronta supranacional, tienen modelos de negocio distintos –basados en remuneraciones por parte del usuario final que no siempre son pecuniarias–, y la imposición de determinadas obligaciones como la interoperabilidad tiene implicaciones respecto a la innovación y el funcionamiento de los servicios, que es necesario analizar en profundidad antes de su imposición.

Las últimas tendencias tecnológicas de virtualización, Edge Computing o redes abiertas están transformando la red para ganar eficiencias, pero también traen complejidad desdibujando las fronteras entre las redes y los servicios. Estos nuevos agentes cada vez juegan un papel más relevante en la provisión de los servicios de comunicaciones y muchos de ellos están horizontal y verticalmente integrados. Además, en algunos eslabones de la cadena de valor de Internet existen oligopolios a nivel mundial que pueden suponer un riesgo para la competencia y la provisión de los servicios. Para poder seguir cumpliendo los objetivos de la regulación, es cada vez más necesario que los reguladores tengan una visión más holística y una perspectiva de lo que ocurre más allá de la capa de red.

Finalmente, destacaría la asequibilidad de las telecomunicaciones que, como se ha demostrado en los meses más duros de la pandemia, son fundamentales para acceder a servicios básicos, teletrabajar y garantizar la comunicación entre nuestros familiares y amigos. Se trata de un objetivo que hay que balancear de forma que se garantice que los operadores puedan llevar a cabo las inversiones necesarias para avanzar en conectividad, pero al mismo tiempo garantizando que nadie se quede atrás. Esto, que es un dilema clásico de la regulación de las telecomunicaciones, resulta especialmente complejo en el contexto económico actual.

Ya se adjudicaron los bloques en 700 MHz a Telefónica, Vodafone y Orange. ¿Qué sigue en el camino local hacia 5G?

En octubre se publicó la resolución de la subasta de la banda de 700 MHz. Como autoridad reguladora, esperamos que los operadores empiecen a desplegar sus redes utilizando esta banda lo antes posible. Podemos ser optimistas de cara a que España pueda estar a la cabeza de los países europeos en cobertura 5G en el corto-medio plazo, debido a las propias obligaciones de cobertura contenidas en el pliego. Se fijó un primer hito temporal a finales de 2022 y se prevé una cobertura del 100 por ciento de los municipios de más de 20 mil habitantes a mitad de 2025.

A ello se une el dinamismo del sector en España, gracias al nivel de competencia existente y a los planes de ayudas previstos por el gobierno para que los operadores puedan realizar un rápido despliegue de la tecnología 5G en aquellas zonas en las que el mercado, por sí solo, no pueda garantizar el acceso a esta tecnología a los ciudadanos y empresas. Consideramos imprescindible el acceso universal a una tecnología como la de 5G, porque no sólo servirá para mejorar los actuales servicios de comunicaciones electrónicas, sino que será clave para la irrupción de nuevos servicios en un sinfín de ámbitos y sectores económicos, como pueden ser el entorno industrial, la agricultura, la salud, etcétera.

De estas tres bandas principales identificadas, dos ya se encuentran licitadas en España y a disposición de los operadores (3.5 GHz y 700 MHz). Por lo tanto, el siguiente paso es poner a disposición del mercado la banda que falta, la banda alta. Según las recientes manifestaciones públicas, el gobierno espera licitar la banda de 26 GHz entre finales de año y principios de 2022.

¿En qué trabaja España respecto a propuestas de compartición y la opción de un mercado secundario de espectro?

En España ya existe compartición de infraestructuras en sus distintas modalidades; tenemos desde comparticiones de los elementos pasivos entre los propios operadores de telecomunicaciones, hasta comparticiones de los elementos activos de las redes, pasando por la existencia de operadores especializados que alquilan sus infraestructuras a operadores de telecomunicaciones.

Según nuestros informes, sólo el 28.8 por ciento de los emplazamientos activos en el año 2020 eran propiedad de un solo operador que los explotaba en régimen de exclusividad, y el 17.3 por ciento de los emplazamientos utilizados para ofrecer la cobertura de los servicios móviles ya eran propiedad de una empresa que no ofrecía servicios móviles en el mercado minorista.

Por otra parte, en España tenemos el reglamento de espectro, que contempla varios negocios jurídicos vinculados al mercado secundario –transmisión, cesión, etc.– y entre ellos destaca, por novedoso, la posibilidad de que los operadores mutualicen sus derechos de uso del espectro (NdR: la mutualización es la puesta en común de derechos de uso del espectro que ostentan los operadores). Las frecuencias mutualizadas pasan a ser de utilización conjunta de los participantes del acuerdo y puede conllevar tanto la compartición de elementos de la red como el uso de la infraestructura desplegada por cada uno de los operadores.

Ahora bien, como regulador estamos muy atentos a todos estos acuerdos de compartición, es especial cuando se producen entre competidores. Sin duda, suponen una reducción de los costes que deben soportar los operadores y pueden suponer un mejor aprovechamiento de los recursos radioeléctricos, siendo por tanto beneficiosos para el sector, pero esta reducción de costes y mejor aprovechamiento de los recursos no debe llevar aparejada una reducción en el nivel de competencia en el mercado o de la capacidad de los operadores para diferenciarse ni, por tanto, de competir en el mercado.

¿Cómo tomaron la compra de Euskaltel por parte de MásMóvil? 

La operación refuerza la posición del operador MasMóvil como cuarto operador del mercado español frente a los tres grandes.

Si bien la entidad resultante reforzará su posición como principal demandante de servicios mayoristas, no es previsible que ello modifique sustancialmente las condiciones de competencia dada la existencia de operadores verticalmente integrados con cuotas significativas en los mercados minoristas. Es decir, no observamos efectos negativos para la competencia evidentes y significativos derivados de esta operación de concentración, ni es previsible que la operación notificada vaya a suponer un obstáculo a la competencia efectiva en los mercados analizados.

Con los planes en curso, se espera que la cobertura de redes con velocidad superior a 100 Mbps alcance al 95% de la población en 2023

¿Cuáles son las expectativas con fibra óptica para el año próximo?

El total de accesos de NGA (redes de nueva generación) desplegado a fin del año pasado alcanzó los 69.7 millones, de los cuales 59.6 millones eran de fibra y 10.1 millones de HFC DOCSIS 3.x. Estas cifras representaron 5.2 millones de accesos nuevos respecto al año anterior, todos de fibra. Para entonces, el 87 por ciento de la población española tenía cobertura de infraestructuras digitales que permiten velocidades de, al menos, 100 Mpbs. 

El incremento del número de accesos desplegados cada año irá disminuyendo, ya que cada vez quedan menos hogares por cubrir y, además, son los situados en zonas más rurales y menos densas. En esta última fase de los despliegues, las ayudas públicas juegan un papel cada vez más relevante. Con los planes en curso, se espera que la cobertura de redes con velocidad superior a 100 Mbps alcance al 95 por ciento de la población en 2023.

¿Cómo recibieron las quejas de los competidores de Telefónica sobre los cambios en el mercado mayorista de fibra? ¿Evalúan nuevas modificaciones?

La nueva regulación de los mercados de banda ancha es consistente con la de 2016. El principal objetivo de ambas es lograr el equilibrio entre garantizar la competencia y promover la inversión eficiente en redes de nueva generación. En la nueva revisión lo principal ha sido revisar las áreas geográficas definidas antes para tener en cuenta la evolución de los despliegues en los últimos cinco años. Como resultado, el área competitiva en la que Telefónica no está obligada a ofrecer servicios mayoristas sobre su red de fibra ha aumentado de 66 a 696 municipios. En términos de población, el aumento de la zona competitiva ha sido del 35 al 70 por ciento.

El procedimiento de análisis de mercado se somete a un trámite de consulta pública en el que se escucha a todas las partes. El marco recién aprobado es consistente con el de 2016, que ha tenido mucho éxito en fomentar los despliegues de redes de fibra y un elevado nivel de competencia en el mercado. En este marco también los operadores han alcanzado relevantes acuerdos de acceso mayorista y de coinversión. Confiamos en que la regulación de 2021 funcione igual de bien.

La CNMC seguirá de cerca la situación competitiva del mercado y valorará si es necesario adoptar en un plazo de tres años una nueva medida en la que se revisen las áreas geográficas del mercado o, incluso, si la situación competitiva del mercado lo justifica, pasar a un marco en el que se impusiera en exclusiva el acceso regulado a la infraestructura civil de Telefónica y se retirasen las obligaciones sobre los servicios de NEBA local y NEBA fibra en todo el territorio.

¿Cómo observa la regulación en América Latina? ¿En qué aspectos cree que debería trabajarse de forma prioritaria?

En América Latina existen realidades muy distintas y resulta difícil dar una respuesta detallada a esta pregunta. A un nivel más general, cuando converso con mis compañeros de los reguladores latinoamericanos, observo que los problemas a los que nos enfrentamos no son tan distintos: conectividad, servicio universal, tratamiento de los nuevos servicios emergentes… Son problemas que compartimos todos.

¿Qué podría contar a la región de la experiencia de regular al sector desde una entidad macro que observa toda la economía?

La coordinación entre las distintas administraciones con competencia en el sector es cada vez más relevante teniendo en cuenta la necesidad de desarrollar esta perspectiva holística para abordar los retos del sector. A modo de ejemplo, como regulador convergente tenemos el privilegio de contar con expertos en ámbitos muy diversos. Esto nos ha permitido crear grupos de trabajo internos con técnicos provenientes de distintas áreas, lo que garantiza un conocimiento profundo en materias como la economía digital, los mercados energéticos competitivos o la sostenibilidad que, a mediano plazo, enriquecen nuestra actividad regulatoria.

Es evidente que esta colaboración se facilita en el caso de organismos integrados como la CNMC, pero aun para nosotros es esencial mantener un contacto estrecho con otras instituciones como la Agencia Española de Protección de Datos o el Ministerio de Economía, ya que nuestras respectivas actividades tienen un impacto recíproco. Por otra parte, incluso con las dificultades de la pandemia, seguimos estrechando los lazos a nivel internacional, especialmente con nuestros homólogos europeos y de América Latina.

No existe un modelo institucional único y cada país se adapta a la tradición y circunstancias existentes. La coordinación entre organismos puede ser también muy rica, aun en el caso de existir entidades distintas. Por ejemplo, en Italia, el regulador de telecomunicaciones y la autoridad de competencia mantienen un diálogo muy fluido que les ha permitido elaborar un completo informe sobre economía digital con el conocimiento agrupado de los dos organismos.

¿Qué acciones considera las más relevantes para el regulador en 2021 y cuáles marcarán el 2022?

De las acciones estratégicas desarrolladas por el Plan de Actuaciones de la CNMC para los años 2021 y 2022, desde el punto de vista de la Dirección de Telecomunicaciones, destacaría para este año la revisión de los mercados de banda ancha que ha sido finalizada en octubre con una ampliación muy significativa de la zona desregulada; la revisión del precio de acceso a la infraestructura pasiva de Telefónica –se estableció una reducción de un 22 por ciento de media de los precios recurrentes (mensuales) que los operadores pagan a Telefónica por utilizar la infraestructura física en el despliegue de fibra–; y la revisión del precio de la capacidad agregada en PAI (Punto de Acceso Indirecto) del servicio NEBA con una reducción del 21 por ciento para el ejercicio 2021 y un 11 por ciento adicional para el año próximo.

Para el año que viene, mencionaría la revisión del mercado de conectividad a alta calidad, fundamental para el mercado empresarial, los proyectos de digitalización que pretendemos implantar y la creación de una herramienta para que los usuarios puedan medir la calidad de su conexión de banda ancha.

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