La doctrina es unánime al sostener que la entidad pública autónoma debe satisfacer ciertas características esenciales: a) tener configuración inmediata en el texto fundamental; b) estimarse componente fundamental en la estructura del Estado; c) tener participación en la dirección política del mismo, y d) contar con paridad de rango y relaciones de coordinación respecto de otros entes de similar jerarquía.
La fuente normativa de creación no sólo debe mencionar su existencia, también delimitar la competencia y detallar las facultades que le atribuya, lo cual dificulta la limitación de su competencia, la dota de permanencia e impide su disolución o modificación.
De ahí que las atribuciones y competencias de organismos dotados de autonomía constitucional por razones de índole técnica, como la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y el Instituto Nacional Electoral (INE), entre otros, no puedan ser disminuidas por el poder político (Ejecutivo y Legislativo), en razón de que son necesarias en un Estado moderno.
Todos realizan funciones esenciales en las que deben observar neutralidad ante influencias externas de índole política o económica y sólo pueden suprimirse o modificarse por decisión del Constituyente permanente.
La realidad, siempre necia, nos ha demostrado la dificultad de sostener conceptos teóricos cuando el orden jurídico modifica de forma constante las relaciones entre las potestades públicas que se ajustan de forma continua.
Hoy debemos decirle a nuestros alumnos que los organismos autónomos no están exentos de resultar afectados por decisiones políticas, pues fueron creados por mayoría diversa a la que predomina en la actualidad, y que la norma constitucional no es suficiente para dotarlos de estabilidad en el ejercicio de su función técnica pero, sobre todo, que recuerden que la teoría no es más que un medio de transmitir o expresar una visión de la realidad (del griego theoria: observar, contemplar): un pensamiento especulativo. Si ésta se modifica, debemos hacer lo propio con aquella.
El primer organismo afectado por decisiones de orden político a finales de la pasada administración fue el IFT. Dotado de facultades reglamentarias trató de suplir las deficiencias de la legislación federal que desatendió las obligaciones del texto constitucional en cuanto a la tutela de los derechos humanos, conexos a las telecomunicaciones y la radiodifusión, de un sector importante de la población.
Los Lineamientos generales sobre la defensa de las audiencias (DOF, 21-XII-16) que expidió para protegerlos, fueron ferozmente impugnados en controversia constitucional por los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Federación, los cuales hicieron valer su oposición a la decisión del regulador, al estimar que su actuación trasgredía ámbitos de competencia que les estaban reservados.
Tal vez olvidaron ¾o tal vez fue por no olvidarlo¾ que poco tiempo atrás el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación había dado un revés al Legislativo, cuando a partir del estudio detallado de las atribuciones de IFT generó las jurisprudencias constitucionales P./J. 44/2015 y P/J. 49/2015 que reiteraron su carácter autónomo, no subordinado, dotado de competencia y le reconocieron la aptitud de configurar el ordenamiento jurídico con regulación propia.
El alto tribunal afirmó la función jurídica preponderante para el cumplimiento del mandato constitucional que conjunta las tres funciones estatales clásicas: la producción de normas generales, la aplicación de éstas y la adjudicación de derechos, como se desprende del texto del artículo 28 constitucional. Nadie podrá negar la importancia de las atribuciones conferidas, mucho menos el reconocimiento del tribunal constitucional.
Lo anterior implica, grosso modo, que el IFT produce regulación interna al dictar su estatuto, emite disposiciones administrativas de carácter general para cumplir su función regulatoria en el sector de su competencia y determina su ámbito material de actuación en varios rubros: a) el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones; b) la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones; y c) el acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, con lo que garantiza lo establecido en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de competencia económica en un espacio material común ¾denominado sectores de telecomunicaciones y radiodifusión¾.
Y si bien tanto el Legislativo como el IFT están llamados a desplegar sus facultades de producción normativa de manera concurrente, no debemos olvidar que este último sólo lo hace en el ámbito exclusivo del cumplimiento de su función regulatoria y en observancia de la debida concurrencia con el legislador federal a cuyos términos debe ajustarse, pero tampoco olvidemos que concurrencia no es subordinación ni dependencia.
En este punto volvemos a refrendar la importancia de preservar la autonomía de estas entidades creadas de forma directa en la Constitución para resguardar sus decisiones de intereses políticos coyunturales o de otra índole, en razón de que su actuación implica la necesidad de ausencia de subordinación respecto de algún otro órgano estatal, de otros dotados de autonomía o incluso de los poderes fácticos, pues cuentan con capacidad para emitir actos definitivos en el ámbito de su competencia, los que no pueden modificarse por diversa autoridad del Estado, salvo por revisión judicial.
De ahí que la propia Constitución determine que las normas generales, actos (positivos y negativos) del Instituto puedan impugnarse sólo mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión (artículo 28).
En la presente gestión gubernamental, el primer organismo impactado por el poder político fue el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE), creado en términos del artículo 3º constitucional para evaluar el sistema educativo nacional, entre otros, a los docentes. Fue suprimido por virtud de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2019, con la cual se concretó un ofrecimiento de campaña del candidato, luego Presidente Electo. Sus atribuciones antes de esta reforma las ejercía en planos de concurrencia (colaboración), ahora lo hace con autonomía técnica y de gestión.
Luego le corresponderá al Instituto Nacional Electoral, que sufrió el recorte presupuestal más alto de su historia en un año en que debe empezar a organizar las próximas elecciones federales: con una reducción de mil 071 millones de pesos. El presidente de la República descartó la reforma para atemperarlo, pero insistió en la necesaria reducción del presupuesto, en razón de lo oneroso de la estructura orgánica. Ésta también es una vía para debilitar al organismo, e incluso con la que se puede restar autonomía a un poder, por ello la Constitución estableció la irreductibilidad del salario de los jueces para preservar la autonomía e independencia de la judicatura.
En El Federalista, Hamilton expresó la importancia de la remuneración decorosa y estable para preservar la independencia en la gestión, sabedor de que el tema económico impacta en gran medida la voluntad del hombre. Por ello afirmó que “conforme al modo ordinario de ser de la naturaleza humana, un poder sobre la subsistencia de un hombre equivale a un poder sobre su voluntad”.
Tocó ahora al IFT y la Cofece enfrentar amenazas de probables afectaciones a su rango de autonomía constitucional con la iniciativa propuesta por el senador Ricardo Monreal, quien los puso en alerta al plantear su fusión con la Comisión Reguladora de Energía, órgano dependiente de la Administración Pública Federal, según ordena el artículo 2º, fracción III de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y, por ende, jerarquizado al Presidente de la República. Éste es el nivel que el líder del Senado desea y espera para los reguladores, todavía organismos constitucionales autónomos.
Me explico. El poder político en ejercicio de su importante función busca agradar al electorado para conseguir votos y asegurar su permanencia como potestad pública. El organismo autónomo, por su parte, debe incidir en el buen funcionamiento del modelo del Estado de Derecho en plano de neutralidad. Por supuesto que una y otra son funciones fundamentales y ambas participan en la formación de la voluntad del Estado. Pero a diferencia del primero, el segundo no busca la complacencia de los electores, no busca agradar sino llevar a cabo una importante actividad técnica y esencial para el Estado. Después de múltiples críticas a la propuesta, la misma fue pospuesta para su discusión (no retirada) a fin de iniciar un proceso abierto de discusión y valorización de la misma. Como dirían en el rancho: ¡por ahí hubiéramos empezado!
En la discusión no debemos dejar de ponderar si estos organismos gozan de la necesaria neutralidad ciudadana para el ejercicio de sus importantes tareas. Como académica, para empezar propongo un tema para la discusión: la forma de decidir quiénes participarán/ocuparán los cargos de comisionados en los organismos y la imposibilidad de cuestionar en juicio de control constitucional el proceso opaco de selección.
Los primeros designados en el tiempo en esta nueva época, no seleccionados —se decía—, respondían a intereses del Ejecutivo, de los partidos predominantes o incluso de la industria. Quienes abordamos este tema desde la academia y conocemos “algunas de las tripas del proceso de selección”, advertimos visos de que el procedimiento ha sido cooptado por intereses que desvirtúan la necesaria neutralidad de la función reguladora.
El mecanismo de selección del Comité de Evaluación que refiere el artículo 28 constitucional (Banco de México e Inegi, ante la ausencia del INEE, por las razones expresadas) no garantiza la adecuada selección de quienes arribarán a comisionados y tomarán tan importantes decisiones, pues ha perdido pluralidad, no en el número, sí en los perfiles del puesto, y de ninguna manera cuestionamos su preparación, sí el marcado sesgo endogámico de quienes seleccionan en los últimos tiempos.
Los dos integrantes del Comité (no tres por la supresión del INEE) coinciden en origen de un mismo órgano constitucional autónomo: Banco de México y ambos son egresados de la misma profesión e institución educativa privada, de orientación tecnócrata y, peor aún, al seleccionar a las personas y perfiles que tendrán derecho a presentar el examen de conocimiento del cual se seleccionarán las evaluaciones más altas para integrar las ternas (una por cada comisionado) y determinar el peso que asignarán a las diferentes materias que serán evaluadas en cada concurso: economía, ingeniería y derecho, con su decisión, que no admite juicio de amparo para cuestionarla, están en aptitud de orientar qué personas estarán al frente del organismo.
Urge la revisión del procedimiento antes de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos u otra instancia protectora de los mismos llame la atención a nuestro país, pues tampoco están observando el principio de paridad de género que es transversal en la Constitución y obliga a todas las autoridades, incluidas las constitucionales autónomas.