Sobre la razonabilidad de “revivir” el registro de telefonía móvil de Calderón
Las cosas siempre empeoran antes de mejorar.
Eréndira Salgado Ledesma
El presente análisis tiene como objetivo examinar las razones tomadas en cuenta por la legislatura federal para aprobar la iniciativa que adiciona y modifica la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que busca reponer el registro de usuarios de telefonía móvil vigente años atrás, que fue suprimido ante el fracaso en alcanzar los fines planteados, reconocido por las propias autoridades, además de esclarecer los probables beneficios y desventajas del padrón.
Para tal propósito será necesaria la mirada al tiempo pasado, que posibilite corroborar lo acertado de la frase atribuida al filósofo norteamericano George Santayana, “el pueblo que no conoce su historia está condenado a repetirla”, pues la memoria del registro fallido no sólo es pública, sino incluso reciente y documentada. Para qué insistir en su restablecimiento.
El registro de usuarios de telefonía tuvo vigencia en el sexenio del presidente Felipe Calderón, por virtud de la reforma y adición de los artículos 16 y 44 de la entonces Ley Federal de Telecomunicaciones, entre otros, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de febrero de 2009.
El artículo 44 atribuyó a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones la obligación de llevar un registro pormenorizado y preciso sobre los usuarios de teléfonos móviles.
El artículo 16 lo ubicó como una de las acciones necesarias para combatir delitos como extorsión, amenazas, secuestro en cualquiera de sus modalidades y otros vinculados con la delincuencia organizada, junto con el bloqueo de líneas reportadas como robadas o extraviadas y la entrega de datos a las autoridades de procuración de justicia cuando realizaren funciones de investigación de delitos.
Las reglas de operación que definieron la forma como se llevaría a cabo el asiento de usuarios, la actualización de datos personales y los términos de identificación y ubicación de los mismos fueron establecidas por la Comisión Federal de Telecomunicaciones (DOF, 15-V-09), órgano de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes responsable entonces de regular las telecomunicaciones.
Debemos recordar que el Instituto Federal de Telecomunicaciones tendrá atribuciones de órgano regulador autónomo del poder político a partir de la reforma constitucional del 11 de junio de 2013, que lo dota de facultades amplias en la materia, como la de dictar normas generales administrativas (además de aplicarlas y adjudicar derechos, en la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación).
Pese a las bondades pregonadas, el registro fue abrogado (suprimido) en 2011 ante la imposibilidad de alcanzar los fines para los cuales fue instituido, después de dos años de deficiencias en la operación, del incumplimiento de las obligaciones de los sujetos obligados (con y sin amparo de jueces federales) y de los recursos presupuestales tirados a la basura, sin contar los perjuicios ocasionados a los usuarios de telefonía, al hacerse públicos los datos personales recolectados al ofrecerse para venta en Internet,[i] riesgo advertido por diversos sectores de la sociedad.
Desde la tribuna del Senado, el presidente de la Comisión de Justicia avaló y justificó la decisión de dar marcha atrás cuando reconoció que el registro fue un fracaso: no sirvió para los fines esperados.[ii] Baste recordar que antes del mismo se registraban 4,400 llamadas de extorsión al día y con el registro en marcha aumentaron a 6,400. Los datos alarmantes fueron incorporados en la exposición de motivos de la iniciativa que finalmente lo derogó.[iii] Así fue expresado:
“La incapacidad del Renaut ha sido producto de la idea de que el registro de usuarios de celulares en una gran base de datos nacional garantizaría la ubicación de los responsables de un delito. Una idea errónea fundada sobre el argumento de que los delincuentes utilizarían aparatos de comunicación móvil registrados a su nombre o a nombre de sus cómplices. La realidad es otra.”
La base de datos y las cintas de respaldo fueron eliminadas en fecha posterior a la supresión del registro, por mandato del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, cuyas acciones concluyeron el 19 de abril de 2013.[iv]
Lo que más llamó la atención al explorar este tópico fue que la idea original del registro -probada y reprobada- la retome la representación federal actual, con tales antecedentes y con un partido político mayoritario opuesto a aquellos que la impulsaron y concretaron unidos en una alianza. Una vez revivido el muerto,[v] tal vez pretendan demostrar que ahora sí saben hacer bien las cosas. ¡Ah, pero ya no se llamará registro, sino padrón!
Con motivo de la iniciativa que busca “rehabilitar” el registro de Calderón, diversas voces, igual que ocurrió antaño, han expresado en público su rechazo; ninguna a favor fuera de la representación popular. La posición de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (Amedi), del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y de diversos especialistas sobre la viabilidad de la iniciativa que crea el “Padrón nacional de usuarios de telefonía móvil”, quedó expresada en los medios de comunicación de forma clara y contundente: desaprobación unánime.
Después de la discusión en la Cámara de Diputados y ya con el dictamen avalado por 392 votos, la misma fue enviada al Senado de la República, como refiere el boletín núm. 5578 del día 10 del mes en curso. Para los fines propuestos, la legislatura adicionó el artículo 180 Bis de la ley, que atribuye al IFT la obligación de emitir disposiciones administrativas de carácter general para la operación del padrón (lo que había refrendado la jurisprudencia de la SCJN), definido como: “base de datos con información de las personas físicas o morales titulares de cada línea telefónica móvil que cuenten con número del plan técnico fundamental de numeración”.[vi]
El registro de 2009 también era una base de datos de titulares de líneas telefónicas móviles. El cambio sólo fue cosmético: “si buscas resultados distintos no hagas siempre lo mismo”.
La finalidad expresada en el texto del dictamen, de nuevo, es la necesidad de colaborar con las autoridades en materia de seguridad y justicia en asuntos relacionados con la comisión de delitos.
Sin embargo, la normativa vigente ya posibilita que las autoridades del ámbito de la justicia gestionen requerimientos de auxilio para el cumplimiento de sus atribuciones ante concesionarios y otros sujetos obligados, y éstos quedan obligados a brindar apoyo e información para la localización geográfica en tiempo real de equipos de comunicación móvil, cuando se trate de la comisión de ilícitos.
Para los efectos referidos, desde 2012 se emitieron los “Lineamientos de colaboración entre autoridades penitenciarias y concesionarios de telecomunicaciones”;[vii] las “Bases técnicas para la instalación y operación de sistemas de inhibición de señales en lugares de reclusión forzosa”, y la “Norma oficial mexicana de emergencia NOM-EM-018-SCFI-2016”[viii] que contiene las especificaciones y los requerimientos de los equipos de bloqueo de señales de telefonía celular, de radiocomunicación o de trasmisión de datos e imagen dentro de centros de readaptación social, establecimientos penitenciarios o centros de internamiento para menores, federales y de las entidades federativas.
Con todo, no ha sido posible inhibir el acceso no autorizado de teléfonos móviles ni el uso de líneas en espacios de reclusión obligatoria, lo que quedó implícito en ambas iniciativas.
La pregunta ante el cambio normativo propuesto es la siguiente: ¿importa el control de la herramienta o de la persona que hace uso indebido de la misma? Si se ha detectado que en las prisiones se genera la mayoría de las llamadas de extorsión, pese a que a los reclusos les esté prohibido el empleo de telefonía móvil, nos parece que resulta más factible controlarlos a ellos, no a nosotros, los millones de personas que empleamos los aparatos y la tecnología en ejercicio de nuestros derechos fundamentales.
Desde ahora expongo que no desconozco que las personas en reclusión tienen derecho a la comunicación con el “mundo exterior” ni tampoco ignoro las buenas prácticas sobre la protección y trato humano dictadas con apoyo en diversos instrumentos convencionales que prohiben la incomunicación y prescriben como principio rector la importancia de los medios de comunicación y cualquier herramienta que les posibilite continuar con el contacto personal y directo con familiares, amigos y representantes legales, entre otros.[ix]
Sin embargo, debe quedar claro que dicho derecho está sujeto a límites fijados por la normativa y a las propias condiciones restrictivas de derechos en que se encuentran los sujetos que han delinquido.
Para la coexistencia del derecho de aquéllos con nuestras garantías, Franco Palermo, del Poder Judicial argentino, propone la creación de un registro de dispositivos móviles, pero no para quienes estamos afuera de las prisiones, sino de los recluidos,[x] que permita conciliar la comunicación de las personas privadas de la libertad, con la seguridad de las personas como tú y como yo, en ejercicio de autonomía, que somos la mayoría.
Si fuere el caso de que alguna persona pretetendiere servirse de una herramienta tecnológica para cometer un delito, resulta evidente que no lo cometerá con un dispositivo móvil registrado a su nombre y domicilio, tal y como ocurre con el frecuente uso de vehículos ajenos para cometer atracos. Lo anterior ya quedó evidenciado y probado.
El artículo 189 de la LFTR, sin necesidad de modificación o reforma obliga a los concesionarios de telecomunicaciones a brindar colaboración a las autoridades para los fines señalados. A tal fin deben conservar registro y control de las comunicaciones realizadas desde cualquier línea que utilice numeración propia o arrendada, que permita identificar con precisión los datos siguientes: nombre, denominación o razón social y domicilio del suscriptor; tipo de comunicación y de servicios empleados; datos necesarios para rastrear e identificar el origen y destino de la comunicación; número de destino y modalidad de líneas para determinar fecha, hora y duración de la comunicación. ¿A qué fin el cambio?
Pero, ¿qué expresan al respecto las autoridades del IFT? ¿Cuál es la posición en términos de su autonomía constitucional, ante la desproporcionada carga normativa que pretende imponérseles? Peor aún, ante la redacción del artículo cuarto transitorio del dictamen que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que lo sitúan con rango jerárquico igual, si no es que inferior al de una dependencia del gobierno federal, además de imponerles grados de responsabilidad administrativa a los integrantes del órgano de gobierno: recordemos la importancia de leer la letra chiquita.
En una entrevista publicada en este mismo espacio, bajo el título: “4 temores del IFT que hacen del Registro de Usuarios de Telefonía Móvil una mala idea”,[xi] Rafael Eslava, titular de concesiones y servicios del regulador, expresa inquietudes y preocupaciones, justificadas todas, aunque tal vez menos preocupado por los usuarios de los servicios que por el futuro del área a su cargo, pues si concluye el proceso legislativo de forma exitosa tendrá la responsabilidad de mantener, operar y regular el registro sin recursos adicionales.
Dentro de los temas que abordó destacan los siguientes: las debilidades en la recolección y custodia de los datos que formarán parte del registro;[xii] la carencia de documentos para concretarlo; la obligación de suspender las líneas ante incumplimientos; la falta de capacidad presupuestaria y recursos humanos para la integración del padrón; no contar con las medidas que aseguren la custodia de los datos recolectados y asumir los probables riesgos de intrusión.
¡Veamos el tamaño del reto, tan sólo en recursos! En el Presupuesto de Egresos Federal para el año fiscal 2021 (DOF, 30-IX-20),[xiii] rubro de ramos autónomos, el gasto programable autorizado para el IFT asciende a mil 510 millones de pesos. Si recordamos que en el primer año de la vigencia del registro de Calderón le ministraron recursos por el orden de mil millones de pesos, no es necesario exponer argumentos adicionales para comprender la poca viabilidad de la reforma en proceso: se requieren recursos para mover el aparato administrativo.
Por cuanto a otras restricciones, que sólo esbozamos, las mismas acentuarán las disparidades, ya de por sí evidentes, en el acceso de muchas personas a las TIC, por lo que seguirá amplíandose la brecha digital.
Ante la expectativa y entrada en vigor del fallido registro en 2009, la Constitución General no contemplaba el carácter de servicios públicos de interés general de las TIC ni el rango de derechos humanos del acceso a Internet y a la banda ancha.
Por lo expuesto hasta ahora, comparto las preocupaciones del regulador, que además tiene otra tarea urgente que afrontar en breve: preparar la eventual defensa ante la Suprema Corte en controversia constitucional.
Por todo lo expuesto, coincido en sus términos con el Dr. Jorge Bravo cuando afirma que las iniciativas de reforma no han logrado afrontar el problema de fondo, pero sí atentan contra la privacidad de los datos personales, además de buscar un pretendido control sobre los usuarios de los servicios, agravado por las restricciones no justificadas de acceso a las TIC.[xiv]
El punto central de la discusión legislativa, me parece está centrado en un rubro: los fines que se persiguen al tenernos empadronados y ubicados físicamente en tiempo real. Lo anterior implica afectar derechos sensibles, además de imponerles cargas desproporcionadas, tanto al IFT como a los concesionarios. Por tal razón también refrendo la postura de la Amedi:[xv] el registro de usuarios de telefonía móvil implica un atentado a los derechos tecnológicos y a la protección de los datos personales.
Hace poco más de una década, Carlos Odriozola ilustraba el origen de la iniciativa original y avalaba la acción en términos del hartazgo por la inseguridad, al tiempo que desconocía si serviría o sería ineficaz (la respuesta ya la tiene): saber quién es el dueño del teléfono móvil; tener acceso a la información sobre la ubicación física de cada persona en tiempo real, y contar con estricto control gubernamental.[xvi] Si las dos primeras cuestiones están resueltas con la regulación vigente, ¿a quién beneficia la modificación legislativa que asegure la última? ¿El control se orienta hacia los poseedores de teléfonos móviles o del IFT?
El pretendido registro o padrón no solo parece una mala idea, como muchos afirman, peor aún, resulta una “idea peregrina” carente de sensatez.
Tal vez el encierro provocado por la pandemia o la cercanía de las elecciones federales nos han vuelto más perceptivos o quisquillosos ante cualquier movimiento inusual de las autoridades. A mí esta iniciativa me lo parece, no sé a ustedes.
[i] “Entérate El polémico caso Renaut”, El Universal, Redacción, 15 de junio de 2012, https://archivo.eluniversal.com.mx/notas/853732.html.
[ii] Becerril, Andrea y Ballinas, Víctor, “El Senado pone fin al fallido registro de usuarios de celular”, La Jornada, Política, https://www.jornada.com.mx/2011/04/30/politica/007n1pol.
[iii] Senado de la República, Gaceta, 15 de marzo de 2011, https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/28925Gaceta.
[iv] Monroy, Jorge, “Concluyó destrucción de datos del Renaut”, El Economista, 12 de mayo de 2013, https://www.eleconomista.com.mx/politica/Concluyo-destruccion-de-datos-del-Renaut-20130512-0087.html.
[v] Martínez, Víctor, “Un muerto que amenaza con volver”, Mileno, El pulso, 15 de diciembre de 2010,
[vi] El plan fue aprobado mediante Acuerdo de 11 de mayo de 2015 que establece las bases para la administración y asignación de los recursos públicos de numeración para la prestación de los servicios de telecomunicaciones y los procedimientos de marcación en el territorio nacional.
[vii] VII Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, 15 de mayo de 2012, publicados el 4 de junio del mismo año.
[viii] Poder Ejecutivo, Secretaría de Economía, Dirección General de Normas, disponible en https://members.wto.org/crnattachments/2017/TBT/MEX/17_0258_00_s.pdf.
[ix] OEA, Comisión IDH, Principios y buenas practicas sobre la protección de las personas privadas de libertad en las américas, http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/PrincipiosPPL.asp.
[x] Palermo, Franco, “Teléfonos celulares en prisión”, ponencia presentada en las Terceras Jornadas de Sociología, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina, 15 y 16 de junio de 2017, p. 22, https://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/10354/telfonoscelularesenprisin.pdf.
[xi] Disponible en https://dplnews.com/4-temores-del-ift-que-hacen-del-registro-de-usuarios-de-telefonia-movil-una-mala-idea/.
[xii] Entre otros: nombre completo del titular de una línea o la razón social, número de línea, de la identificación oficial con fotografía y de la tarjeta SIM, CURP, datos biométricos del usuario y domicilio.
[xiii] Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2021_301120.pdf.
[xiv] Bravo, Jorge, “Usuario de telefonía: o te registras o pierdes el servicio”. Proceso, Opinión, 9 de diciembre de 2020, https://www.proceso.com.mx/opinion/2020/12/9/usuario-de-telefonia-te-registras-pierdes-el-servicio-254214.html.
[xv] En https://www.amedi.org.mx/registro-de-usuarios-de-telefonia-movil-un-atentado-a-los-derechos-tecnologicos-y-la-proteccion-de-datos-personales/.
[xvi] Odriozola, Carlos, “Renaut, necesario contra la delincuencia”, Revista Expansión, 22 de marzo de 2010, versión digital, https://expansion.mx/opinion/2010/03/22/renaut-quien-se-los-pidio.