Para quienes pregunten las razones para cuestionar la autonomía de los órganos reguladores incorporados en la Constitución General de la República,[1] la pertinencia de las funciones que tienen a cargo, o lo que hacen o han dejado de hacer, el presente análisis expone argumentos que justifican el rechazo del poder político a dichas estructuras administrativas del sector público, al grado de querer fusionarlas o suprimirlas, y también aporta elementos que sostienen la eficacia y la necesidad de la permanencia de dichos entes en el Estado moderno. Las posiciones de unos y otros están vinculadas de forma estrecha con el control en la función pública.
Algunos antecedentes
En Europa y Estados Unidos de América, las autoridades o agencias independientes ejercen función reguladora en la que mantienen vínculos estrechos con los poderes estatales, los que establecen el marco normativo que las sujetan y determinan el financiamiento y el funcionamiento, pero observan diversos niveles de autonomía en la operación.
A diferencia del “modelo mexicano”, que dota a los órganos reguladores con autonomía constitucional que los sitúa en el grado más alto de independencia funcional y les encomienda un “tramo” de función estatal alejado del poder político, debido a las decisiones de naturaleza técnica y el control fortificado que llevan a cabo.
De ahí que la Constitución los separe de forma total de los poderes clásicos por la naturaleza peculiar del cometido: moderar, regular y equilibrar la actividad de los poderes y de quienes ejercen un poder de hecho en un sector o industria.
En Reino Unido es autoridad independiente la British Broadcasting Corporation (BBC), institución fundada el 18 de octubre de 1922 que provee el servicio público de radio, televisión e Internet. En el momento actual, la cadena de noticias respetada en el ámbito internacional está en el centro de la discusión pública, debido a la ofensiva del primer ministro que, ante la caída en la captación de ingresos, plantea que se le suprima el financiamiento o que se transforme en empresa mercantil.
El rechazo a tal iniciativa ha sido mayoritario. Se afirma que “el gobierno es sólo administrador temporal del servicio de radiodifusión pública y debe seguir el financiamiento de forma independiente y sin control político”.[2]
La razón principal son los bienes esenciales que ofrece, además del servicio público de radiodifusión y noticias, la aptitud de pedir cuentas a las figuras poderosas. La Cámara de los Comunes afirma que este tipo de emisoras (públicas) “son herramienta vital contra la desinformación en la era de las redes sociales, con noticias precisas, confiables y de confianza”.[3]
En Estados Unidos las agencias reguladoras surgen con el desarrollo de la moderna administración pública como respuesta a problemas que demandan preparación técnica especializada de alto nivel, que la administración tradicional no es capaz de ofrecer, al considerar que la operación o regulación del gobierno sofocaría la eficiencia y la innovación.[4]
La primera agencia fue Interstate Commerce Commission creada en 1887, en el ámbito federal, para regular y supervisar el funcionamiento del sector ferroviario, que intenta frenar abusos en actividades de interés público realizadas por empresas privadas,[5] la que sirve de modelo para las demás agencias independientes creadas a lo largo del siglo XX.[6] Debido a los buenos resultados y el prestigio de que gozan estos entes,[7] se crean otros con autonomía en grados diversos.
La discusión sobre la autonomía de estos entes queda zanjada por la decisión de la Corte Suprema, en el caso Humprey´s Executor v. United Estates,[8] cuando resuelve que el presidente no puede revocar el cargo del Comisionado Federal de Comercio, que él nomina y ratifica el Senado, debido a que tal facultad la restringe la Constitución de los Estados Unidos, pues cae dentro del principio de separación de poderes.
Más aún, porque afirma que la influencia coercitiva del Ejecutivo amenaza la independencia de dicha Comisión.
Ámbito económico
En el contexto local, la gestión de los órganos reguladores autónomos inicia con el Banco de México o Banco Central (1925) con la reforma constitucional del 22 de diciembre de 1993 que procura afianzar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, además de promover el desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.[9]
Su desempeño logra erradicar largos periodos de incertidumbre económica e inestabilidad del poder adquisitivo de la moneda.
Con el paso del tiempo van consolidándose otros reguladores, tras varias reformas que reorientan la actividad estatal y modifican el diseño del sector público para que tenga la capacidad de regular los nuevos mercados derivados de los procesos de privatización y la suscripción de acuerdos comerciales, como el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (10-VI-90) y el signado con veintitrés países de la Unión Europea (01-VII-00).
Dentro de los que destacan la Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones.
La primera fue creada con la finalidad de garantizar la libre competencia y la concurrencia en los mercados; prevenir, investigar y combatir monopolios, prácticas monopólicas, concentraciones y restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, además de tutelar los derechos incorporados en el artículo 28 constitucional, junto con la Procuraduría Federal del Consumidor.
El segundo surge como responsable de asignar las concesiones de telecomunicaciones mediante licitaciones públicas; garantizar la libre competencia en este sector y en el de la radiodifusión, y vigilar la operación de los nuevos servicios públicos de interés general garantizados por el Estado.
Desde entonces, en este último sector han ido disminuyendo de forma paulatina las tarifas de los servicios y va en aumento la conectividad por virtud de la competencia en dichos sectores.
Del criterio económico al político
Los órganos autónomos no se instituyen sólo sujetos a criterios económicos, pues la reforma constitucional de 22 de agosto de 1996 también dota de autonomía al Instituto Nacional Electoral (INE) con la finalidad de excluir la función estatal electoral de la intervención del poder político y seguir consolidando la democracia.
Para que la organización de las elecciones la regulen criterios técnicos, al contar con “una institución imparcial, que dé certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales”.
La relevancia de la decisión radica en que retira del ámbito de la acción política la organización y vigilancia de los procesos de participación política, lo que les restaba credibilidad a los resultados.
Y es que desde su creación en 1990 y hasta 1996, el presidente del Consejo General del entonces IFE era el Secretario de Gobernación.[10]
La Secretaría organizaba las elecciones e imprimía las papeletas y demás materiales para la jornada electoral con apoyo de la empresa sectorizada: Productora e Importadora de Papel, establecida de forma original para proveer del insumo a las rotativas de los diarios de circulación nacional, sin que pudiera probarse que fuere un instrumento de censura contra periódicos incómodos, pero tampoco podía afirmarse lo contrario por el carácter de monopolio externo e interno (compra, producción y distribución del insumo).[11]
Junto con Comunicaciones y Transportes (que opina en el aspecto técnico), Gobernación también asigna, renueva y revoca concesiones de radio y de televisión. De ahí la concentración de frecuencias, pues menos concesionarios equivale a mayor control, lo que de igual forma explica la fidelidad de algunos concesionarios con el partido en el poder.[12]
Por si fueran pocas las áreas de control, a la par vigila la programación de las estaciones de radio y de televisión las 24 horas al día y verifica el cumplimiento de las leyes que regulan los sectores referidos (Ley Federal de Radio y Televisión, Ley Federal de Educación y Ley sobre el Escudo, la Bandera, el Escudo y el Himno Nacionales), además de los tiempos oficiales en general y de los asignados a los partidos políticos en particular.
Después de los antecedentes narrados, que explican de forma sucinta la función que la Constitución general ha atribuido a estos entes reguladores, toca ahora exponer algunas razones de orden técnico en la integración y operación, que probablemente esclarezcan la razón del rechazo de los reguladores autónomos en el nuevo orden gubernamental.
Primera razón
Acotan el poder del Presidente de la República. El control sobre decisiones en áreas o sectores político-económicos de trascendencia se retira de la influencia del Ejecutivo federal, justo porque la Constitución general de modo expreso les delega “un tramo” de función estatal que desea excluirse de la intervención del poder político.
Y es que no todas las decisiones estatales deben tomarse por las mayorías. En algunos casos se requieren decisiones técnicas y especializadas tomadas por expertos calificados, por quienes no votamos, pero en cuya selección interviene uno o dos de los poderes que sí elegimos, de acuerdo con requerimientos reforzados en la normativa y bajo rigurosos exámenes de aptitud.
Segunda razón
El Presidente de la República no designa a los integrantes del órgano de gobierno de los órganos autónomos (consejeros-comisionados), no puede removerlos del cargo ni tampoco influir en sus decisiones; difícilmente creeríamos en la neutralidad el árbitro electoral si los consejeros fueran designados por el Ejecutivo federal.
La forma y los requerimientos de designación fueron incorporados en el texto constitucional con el fin de que la autonomía no pueda disminuirse ni afectarse debido al pago de favores o al temer por la estabilidad y la permanencia en el cargo.
Lo anterior rompe con la línea jerárquica de mando y dirección vertical que rige en la función administrativa. De ahí la noción de “dependencias” para referirse a las secretarías de Estado, cuyos titulares son de libre nombramiento y remoción del Ejecutivo.
En el caso de los otros entes autónomos, el Comité de Evaluación previsto en el artículo 28 constitucional, previa convocatoria pública que fija requisitos de escolaridad, aplica a los aspirantes un examen de conocimientos de los sectores regulados e integra una lista con los mejor evaluados que envía al Ejecutivo para que seleccione al que someterá al Senado para ratificación.
Tercera razón
Los órganos autónomos cuentan con alto grado de especialización en la gestión y deben sostener neutralidad ante influencias internas y externas de índole política o económica.
El cometido a cargo no sólo es moderar, regular y equilibrar la actividad de los otros poderes sino, también, de quienes ejercen un poder de hecho en un sector o industria.
De ahí que la toma de decisiones sea colegiada y mayoritaria, sin que tenga como objetivo agradar al poder político ni a los electores o integrantes de la industria o de cualquier área regulada. La decisión ayuda a lograr resultados más consistentes y tiene como propósito que sean consensuadas, reflexivas y pluralistas, debido a que expresan valores diversos a la eficacia que busca la rama ejecutiva.[13]
Contexto actual
El diseño constitucional dota de fortaleza a los órganos reguladores, pero no garantiza la intromisión o intrusión de los otros poderes.
En otra época pensábamos que la autonomía sólo podría afectarse por virtud de una reforma constitucional; sin embargo, hoy debemos afirmar que los entes autónomos no están exentos de resultar afectados por decisiones del poder político.
No agradan, pues los integrantes fueron designados y ratificados por una orientación mayoritaria diversa de la que predomina en la actualidad, amén del cambio de orientación del proyecto gubernamental. La tendencia actual -con palabras de García Llovet-, tal vez sea, del Poder Legislativo, un intento de controlar su funcionamiento, y del Ejecutivo, “el deseo de recuperar el poder sobre estos entes, que considera como naturalmente propio”.[14]
En época reciente se han intentado diversas formas de limitarlos, como la propuesta de fusión con la Comisión Reguladora de Energía, un órgano dependiente del Ejecutivo, presentada por el senador Ricardo Monreal; la disminución del presupuesto para el ejercicio de las atribuciones por estimarlos caros; la disminución del salario de los comisionados, y la desatención en el envío de propuestas para la ratificación de los comisionados que faltan en las integraciones de Cofece e IFT, lo que en este momento impide el ejercicio de algunas facultades constitucionales, al grado de explorarse la controversia constitucional como vía de solución, pues cuentan con legitimación activa dado el carácter de entes de poder que ejercen una función estatal emergente.[15]
El acoso al INE va en aumento, pues primero sufre el recorte presupuestal más alto de su historia en el año en que debe organizar las elecciones más grandes de época reciente.
El Ejecutivo federal descarta que la restricción presupuestal y una eventual reforma constitucional sean medidas para atemperarlo, pero insiste en la necesidad de la reducción del presupuesto, debido a lo oneroso de la estructura orgánica y los altos salarios de los consejeros.
Lo que nunca imaginamos -por escandaloso- es que el presidente de la Cámara de Diputados presente una denuncia en contra de los consejeros, por una decisión colegiada en ejercicio de atribuciones, pues no es ni será la vía institucional, sólo es un despropósito.
El tema ha quedado saldado con la resolución de la Suprema Corte relativa a las impugnaciones de la Ley Federal de Revocación de Mandato que los exceptúa de responsabilidad ante el compromiso de llevar a cabo una consulta pública sin contar con recursos suficientes, dada la negativa de la Secretaría de Hacienda de suministrarlos. Sin embargo, el daño en el equilibrio entre los poderes ya está hecho.
Ahora se propone que dependa del Poder Judicial de la Federación, en desconocimiento de las importantes funciones que ejerce. No resuelve conflictos de orden jurisdiccional, como sí lo hace el Tribunal Federal Electoral como órgano de última instancia, que ya forma parte del judicial.
El INE es autoridad administrativa y como tal debe gozar de objetividad y contar con estructura no partidista ni jerarquizada,[16] caso diverso de lo que ocurre en la Administración Pública Federal cuyos custodios son designados por el titular del Ejecutivo, quien proviene del partido político ganador de las elecciones federales y cuyo mandato es unipersonal.
Para finalizar
Los ejemplos relacionados pretenden resaltar la importancia de la función a cargo de los órganos constitucionales autónomos y la justificación de la permanencia con estos caracteres en el Estado constitucional de Derecho, sin olvidar el impacto de las decisiones en compromisos internacionales signados por México, pues los órganos reguladores también se explican en el contexto del comercio global.
Desde la fecha de firma del TLCAN (1990-2016) y ahora con el nuevo acuerdo comercial T-MEC, en vigor desde el 1 de julio de 2020, nuestro país ha signado 11 tratados comerciales con 46 países, lo que representa 90 por ciento del comercio exterior.[17]
Y por supuesto que el diseño de los reguladores admite revisiones y/o adecuaciones. Como todo ente público son perfectibles: no son la excepción.
En la última década han mostrado algunas debilidades, como la opacidad en los procesos de selección de los candidatos a comisionados/consejeros y el método de ratificación a partir de cuotas, que veda la necesaria neutralidad ciudadana para el ejercicio de la función.
No olvidemos que los primeros designados en tiempo respondieron a intereses del Ejecutivo federal, de los partidos políticos preponderantes o incluso de la industria. De ahí que se proponga revisar y perfeccionar el proceso de unos y otros, por cierto, inatacable, lo que estimamos un desacierto que violenta el derecho a la defensa que prevé el artículo 25 de la Convención Americana.
También se propone valorar las estructuras administrativas de cada ente, por la tendencia siempre creciente a la obesidad. En tiempos de incertidumbre económica, la disminución de recursos presupuestales puede ser una coyuntura que lleve a la revisión integral del financiamiento de cada regulador, como ocurre en Reino Unido, donde ha impactado a la legendaria BBC, que algunos plantean que se convierta en una estructura más simple y ágil.
Esta institución centenaria nos sirve para cerrar estas líneas, pues, en el caso de los reguladores del ámbito local, también hay bienes esenciales que preservar, además de las funciones de ordenación y regulación de actividades y sectores públicos y privados de gran potencial, que no deben retornar al ámbito del control político-partidario.
[1] Parte de este análisis fue compartido en Amedi 20 años/Foro Retos del derecho a la información en tiempos de incertidumbre, cambio tecnológico y pandemia, celebrado el 25 de enero de 2022 en la Ciudad de México.
[2] Wolf, Martin. “La BBC, más importante que nunca en este tiempo” (Financial Times), en Milenio, Negocios, 24 de enero de 2022, p. 19.
[3] Ibíd.
[4] Cfr. Pomed, Luis A. “Fundamento y naturaleza jurídica de las administraciones independientes”, en Revista de Administración Pública, núm. 132, septiembre-diciembre de 1993, p. 123. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es.
[5] Ibid.
[6] Fernández, Gabriel. “La administración por agencias independientes en los Estados Unidos de América”, en Universitas, 52(106), 2003, p. 183. Disponible en: https://revistas.javeriana.edu.co/index.php/vnijuri/article/view/14813.
[7] García, Enrique. “Autoridades administrativas independientes y estado de derecho”, en Revista de Administración Pública, núm. 131, mayo-agosto de 1993, p. 63. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/17174.pdf.
[8] Humprey´s Executor v. United Estates, 27 de mayo de 1935. Disponible en: htpp://law.harvard.edu/cases/850.
[9] Banco de México. Importancia de la autonomía del Banco central y el mandato de estabilidad de precios. Disponible en: https://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/informes-trimestrales/recuadros/%7BAB64D4BA-9F5E-A1DC-7B20-9494B0C4B01A%7D.pdf.
[10] INE. Historia del Instituto Nacional Electoral. Disponible en: https://portalanterior.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/menuitem.cdd858023b32d5b7787e6910d08600a0/.
[11] Zacarías, Armando. “El papel de PIPSA en los medios de comunicación”, en Comunicación y sociedad, DECS, Universidad de Guadalajara, septiembre de 1995-abril de 1996, pp. 73-88. Disponible en: http://www.publicaciones.cucsh.udg.mx/pperiod/comsoc/pdf/25-26_1996/73-88.pdf.
[12] Emilio Azcárraga Milmo concesionario de Televisa se reconoció como un soldado del partido en el poder. Infobae. El día que Emilio Azcárraga se destapó como soldado del PRI. Disponible en: https://www.infobae.com/america/entretenimiento/2021/07/29/el-dia-que-el-tigre-azcarraga-se-destapo-como-soldado-del-pri).
[13] Lucas, Nicolás. “Ricardo Monreal retira su iniciativa de Ley para fusionar Cofece, IFT y CRE en el Inmecob”. El Economista, 17 de junio de 2020. Disponible en: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/Ricardo-Monreal-retira-su-iniciativa-de-Ley-para-fusionar-a-Cofece-IFT-y-CRE-en-el-Inmecob-20200617-0050.html.
[14] Cfr. nota VII, pp. 83-84.
[15] Fernández, Jorge y Salgado, Eréndira. Derecho administrativo del estado de Sinaloa, México, Porrúa, 2009.
[16] Cfr. nota VII, p. 74
[17] Gazol, Antonio. “Libre comercio, tratados y nuevo orden. Un balance”, en Elsevier, vol. 13, núm. 38, mayo-agosto 2016, pp.122-130, Facultad de Economía, UNAM. Disponible en: https://www.elsevier.es/es-revista-economia-unam-115-articulo-libre-comercio-tratados-nuevo-orden–S1665952X16300068.