Perú termina contrato de red dorsal con Azteca: ¿cómo evitar el naufragio de una red subutilizada?
Tras un largo proceso que involucró análisis, debates y adendas sobre todo en los últimos dos años, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) de Perú le puso fin al contrato de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) con Azteca Comunicaciones.
El gobierno decidió terminar la Asociación Público-Privada con la compañía bajo la causal de interés público, debido a que la infraestructura de este proyecto está subutilizada. Aunque se planteó como un emblema de conectividad para el país, no está abonando de manera significativa a sus objetivos de masificación del acceso a la banda ancha y al cierre de la brecha digital.
La salida de Azteca presenta la oportunidad de redirigir el curso del proyecto para aprovechar los 13 mil 500 kilómetros de fibra óptica, pero los especialistas consideran que al mismo tiempo traerá varios retos que el gobierno entrante deberá resolver para evitar su estancamiento.
Azteca dejará de ser, en la práctica, el concesionario de la red dorsal dentro de seis meses. Cuando eso suceda, el Programa Nacional de Telecomunicaciones (Pronatel) asumirá la operación provisional del proyecto por hasta tres años. Y mientras tanto se tendrán que tomar decisiones importantes para definir el futuro de la red.
Un grupo de trabajo para repensar la red
De acuerdo con la resolución 689-2021 del MTC, se establecerá un grupo de trabajo, propuesto por el Viceministerio de Comunicaciones, en los próximos 90 días calendario. Este equipo será el encargado de rediseñar los criterios legales, técnicos y económicos para el funcionamiento de la RDNFO a largo plazo, incluyendo su enlace a las redes regionales.
Virginia Nakagawa, exviceministra de Comunicaciones de Perú, señala en entrevista con DPL News que la mesa de trabajo deberá integrarse con los perfiles profesionales de mayor experiencia, a quienes recomienda incluir a la academia y la sociedad civil en la discusión, y retomar los estudios que el Banco Mundial hizo acerca de la red dorsal.
El organismo multinacional aconsejó al gobierno peruano que se reestructurara la iniciativa para encaminarla por la vía correcta, pues encontró varias limitaciones. En general, concluyó que el concepto base de la red quedó obsoleto: la idea era capturar la oportunidad latente dada por el déficit de infraestructura en el país, pero en la actualidad la red se superpone con la fibra desplegada por otros operadores.
La superposición propició un escenario infructuoso: sólo el 3.2 por ciento de la capacidad de la red dorsal se utilizaba hasta diciembre del año pasado, lo cual generaba ingresos que cubrían únicamente el 7.7 por ciento de los costos de operación, según datos del gobierno. Es decir, las cuentas no cuadran ni para el Estado ni para Azteca.
Por su parte, José Aguilar Reátegui, exdirector General de Políticas y Regulación en Comunicaciones del Ministerio, advierte que el proceso de crear el grupo de trabajo, desarrollar propuestas y tomar decisiones, como lo determinó el MTC en la resolución, puede llevar mucho tiempo, tres años o más.
Para el experto en telecomunicaciones, sería un plazo muy prolongado en el que permearía la incertidumbre respecto al rumbo de la red dorsal. Para atenuar dicha situación, Reátegui señala que una buena opción es contratar a un tercero como operador de la RDNFO, en lugar de que Pronatel tome el timón, el cual cuente con experiencia en la provisión de servicios públicos de telecomunicaciones.
Una vez conformado el grupo de trabajo, el exdirector aconseja que algunas de las preguntas que tendrían que hacerse son cuál será el modelo de operación, si se optará por una red mayorista o una minorista; si se quiere habilitar Internet o sólo servicios de transmisión de datos; al igual que cómo se formulará el funcionamiento de la Red Nacional del Estado Peruano (Rednace) y la Red de Universidades ―ancladas a la red dorsal―, y analizar si lo más conveniente es dar gratuidad de conexión a las entidades públicas y académicas o una tarifa diferencial.
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La principal observación que hace Nakagawa al gobierno entrante es analizar una reforma a la Ley de Promoción de Banda Ancha para permitir que la red dorsal proporcione servicio de última milla en las zonas rurales y de preferente interés social, priorizando las escuelas y centros de salud.
Sobre todo, la experta pide no aventurarse a establecer una empresa estatal con la RDNFO, porque la experiencia internacional ya ha señalado las ineficiencias de ese modelo, y reitera la necesidad de disponer de condiciones y mecanismos para constituir la Rednace y la Red de Universidades.
Aguilar Reátegui coincide con la exviceministra: un operador estatal sería una mala idea, ya que no tiene la libertad suficiente para responder de forma ágil y rápida a los cambios en un mercado tan dinámico como el de las telecomunicaciones. Lo que podría habilitarse es el subsidio a los servicios, en especial en las zonas rezagadas y rurales.
Perú está a pocas semanas de recibir a su nuevo presidente o nueva presidenta. El Jurado Nacional de Elecciones espera proclamar al ganador de los comicios –realizados entre abril y junio– el 20 de julio. Y ocho días después, el 28 de julio, asumirá el poder.
La contienda se encuentra entre Pedro Castillo, quien obtuvo el 50.12 por ciento de los votos en el conteo, y Keiko Fujimori, con 49.87 puntos. Si bien aún no hay un anuncio formal, estos resultados dejan a Castillo como el virtual ganador. Cualquiera que ocupe la silla presidencial, tiene en la RDNFO un desafío que puede convertir en la estrella o el eclipse de su agenda digital.
¿Hay riesgo de judicialización del proceso?
El Ministerio resolvió poner punto final al contrato de concesión con Azteca, pero aún no todo está dicho. Cabe la posibilidad de que la compañía de capital mexicano recurra al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI).
Aunque quiso abandonar el proyecto de la RDNFO, la empresa no estuvo de acuerdo en hacerlo bajo la causal de interés público. Desde su punto de vista, esa opción no se justifica porque el Estado tiene la responsabilidad de que la infraestructura se encuentre subutilizada y, por tanto, no se haya podido avanzar en las metas de conectividad.
Tanto Nakagawa como Reátegui apuntan que es posible que Azteca acuda al CIADI para encontrar una respuesta más favorable a sus intereses. Sin embargo, consideran que existe poco margen para cambiar el escenario.
“No hay un caso potente, porque el Estado peruano ha hecho todo lo necesario para salvar el contrato”; el gobierno brindó seguridad jurídica y contractual, pero no hubo una respuesta positiva por parte del concesionario, afirma la exviceministra.
La cuestión a debatir, en caso de que la situación llegue al CIADI, será si es legítima o no la causal de interés público. En opinión de Virginia Nakagawa, el interés público radica en que la mayoría de la población peruana no ha podido beneficiarse de la conectividad a través de la red dorsal, como lo muestra que sólo se usa el 3.2 por ciento de la infraestructura.
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Hay 13 mil 500 kilómetros de fibra que podrían explotarse para conectar a las personas sin acceso a servicios de banda ancha y mejorar la calidad de las conexiones ya existentes, pero el modelo operativo y de negocios no lo han permitido.
Además, un punto a favor del Estado es que intentó diferentes formas para maximizar el valor de la RDNFO y brindar mejores condiciones al concesionario: reformó el reglamento de la Ley de Promoción de Banda Ancha, para dar más flexibilidad comercial a Azteca y propuso adendas al contrato, pero la empresa las rechazó, explica Nakagawa.
La salida de Azteca no fue espontánea, se trató de un proceso largo en el que se contemplaron alternativas. El gobierno no despertó un día con la ocurrencia de terminar el contrato, sino que antes se buscó solucionar los problemas con el actual operador a bordo, señala José Aguilar Reátegui.
Preguntas pendientes
Mientras que la redefinición de la red dorsal de fibra será un proceso largo que llevará años, existen algunas preguntas inmediatas que faltan por responder. Quizá una de las más importantes es qué pasará con la revisión tarifaria programada para septiembre de este año.
Durante una audiencia pública en mayo, el Director de Políticas Regulatorias y Competencia del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), Lennin Quiso Córdova, hizo hincapié en que se debían evaluar “medidas o acciones pertinentes para dejar sin efecto o suspender la revisión tarifaria hasta que culmine el proceso de resolución contractual”.
En el acuerdo con Azteca, una de las cláusulas indica que se hará una revisión tarifaria del servicio portador en septiembre próximo, lo cual, según las previsiones, generaría tarifas un 900 por ciento más caras que las actuales, ya que el precio se fija en función de la demanda y al día de hoy hay pocos clientes.
Quiso Córdova dijo que el ajuste se debía cancelar, o de lo contrario se perderían usuarios y se perjudicaría aún más a la RDNFO. Lo mismo apuntó la Gerente de Regulación de Entel, Paola Márquez.
Virginia Nakagawa y Aguilar Reátegui coinciden en que esa condición tendría que quedar sin efecto al caducar el contrato actual con Azteca. Sin embargo, la resolución 689-2021 del MTC, aunque ordena que el grupo de trabajo elabore nuevos criterios y medidas de mejora para dar continuidad y revalorizar la red dorsal, no es claro sobre la revisión tarifaria y, además, habrá que esperar unos tres meses para que el grupo se conforme.