Uno de los objetivos de la reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión promulgada en junio de 2013 y sus leyes secundarias publicadas en julio de 2014, fue equilibrar la competencia en el mercado de las telecomunicaciones, donde América Móvil (Telmex, Telnor y Telcel) tenía una participación de mercado en términos de suscriptores superior a 50 por ciento en el mercado mexicano de telecomunicaciones en marzo de 2013, de acuerdo con datos del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT): 72.1 por ciento en telefonía fija, 68.93 por ciento en telefonía móvil, 73.78 por ciento en banda ancha fija y 83.28 por ciento en banda ancha móvil.
Uno de los elementos fundamentales de la reforma fue la introducción de la figura de “Agente Económico Preponderante” en telecomunicaciones o en radiodifusión y cuya definición, de acuerdo al artículo 262 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTyR), es la siguiente:
“se considerará como agente económico preponderante, en razón de su participación nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión o telecomunicaciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una participación nacional mayor al cincuenta por ciento, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas, de acuerdo con los datos con que disponga el Instituto.”
Para el Agente Económico Preponderante en Telecomunicaciones (AEP-T) se aplicó una regulación asimétrica que considera medidas como eliminar el cobro por roaming nacional, desbloquear terminales móviles, brindar facturas claras y facilitar la cancelación de sus servicios, así como la compartición de infraestructura con operadores de menor tamaño en lo que a suscriptores se refiere, entre otras muchas reglas.
Al mismo tiempo, se estableció que de no cumplirse el objetivo de tener un mercado mucho más equilibrado, podría solicitarse al AEP-T la separación funcional o, en un caso extremo, la separación estructural.
De acuerdo con Cullen International, la separación funcional es la separación física del negocio y sus procesos tales como ubicación, personal, marca y sistemas de información gerencial, entre varios elementos más; mientras que la separación estructural es definida como la división de las operaciones integradas verticalmente en entidades legales separadas, sin propiedad común y sin “línea de negocio” significativas.
Por otra parte, el IFT ha efectuado cada dos años una evaluación, vía una consulta pública, de los resultados de la regulación aplicada a América Móvil, con el objetivo de medir el progreso de las medidas impuestas al AEP-T.
En las tres evaluaciones efectuadas, la industria ha manifestado que no ha habido avance en materia de competencia.
En este contexto y después de los primeros cinco años de la reforma (marzo 2018), la participación de mercado del AEP-T era la siguiente: 63.94 por ciento en telefonía fija, 68.93 por ciento en telefonía móvil, 53.71 por ciento en banda ancha fija y 70.95 por ciento en banda ancha móvil.
Ante esta realidad, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) decidió aplicar la separación funcional a América Móvil, ordenando al AEP-T crear una empresa independiente de Teléfonos de México que permitiera a sus competidores el acceso a su infraestructura.
El resultado de la separación funcional ordenada por el IFT fue la creación de Red Nacional de Última Milla, una nueva compañía, pero con el mismo dueño y un Consejo de Administración diferente al de Telmex y Telnor.
No obstante, y aunque la participación de mercado medido en términos de suscriptores de América Móvil en 2022 es ahora menor a 50 por ciento en comunicaciones fijas, de acuerdo con datos del IFT, 39.3 por ciento en telefonía fija, 41.09 por ciento en banda ancha fija, 63.23 por ciento en telefonía móvil y 70.04 por ciento en banda ancha móvil; AT&T, Grupo Televisa y la Canieti han solicitado al IFT aplicar la medida más extrema que contempla la LFTR para tener un escenario de mayor competencia: la separación estructural de AMX.
Fuente: elaborada con datos del IFT.
Los solicitantes aseguran que el AEP-T sigue siendo tan dominante como en 2013 y que los resultados de la regulación asimétrica han sido escasos.
La solicitud anterior se deriva de las opiniones de los competidores de América Móvil en el mercado mexicano (Grupo Televisa, AT&T y Canieti) en torno a la “Consulta pública de integración sobre el impacto en términos de competencia de las medidas impuestas al agente económico preponderante en el sector de telecomunicaciones”, efectuada entre el 1 de febrero y 30 de marzo de 2023.
Otros argumentos de los competidores de América Móvil señalan que deben pasar más de cuarenta años para que Telcel reduzca su participación de mercado en telefonía móvil y banda ancha móvil por debajo de 50 por ciento y que no se ha avanzado en interconexión y neutralidad de la red.
Al mismo tiempo, los competidores de América Móvil señalan que Telmex ha evitado proporcionar información técnica y de costos sobre los accesos a infraestructura de fibra óptica o enlaces dedicados y que los esfuerzos del IFT han sido insuficientes e ineficientes.
Posterior a los argumentos de los actores anteriores en el marco de la consulta pública, Ana de Saracho, directora de Asuntos Públicos y Regulación de Telefónica, señaló que la separación estructural de América Móvil es una medida para avanzar en materia de conectividad y competitividad digital en el país.
Por otra parte, analistas del sector manifiestan que el AEP-T invierte entre 8 y 10 por ciento de sus ingresos, mientras que la competencia realiza inversiones superiores a 30 por ciento (Grupo Televisa) y en algunos casos de hasta 60 por ciento (Totalplay).
Por todos los antecedentes ya mencionados, los competidores de AMX han exigido al IFT que ordene la separación estructural del AEP-T.
No obstante, el regulador debe tener en cuenta que la separación estructural no necesariamente tendrá beneficios para el mercado y deberá realizar un análisis profundo de varios aspectos.
Por ejemplo, la separación estructural no traslada los suscriptores de la compañía dividida a sus competidores, por lo que el tema de competencia por captar los clientes de la compañía separada seguirá vigente.
No hay garantía de que la separación estructural distribuirá adecuadamente los clientes a los competidores del AEP-T, ya que seguirán existiendo dificultades comerciales para cualquier participante del mercado, dado el poder que tendrá la compañía dividida en función de su renombre y el vínculo con sus clientes y el mercado.
La empresa minorista que resulte después de la separación estructural del AEP-T, naturalmente buscará retener a todos sus clientes existentes.
Por otra parte, el beneficio de la separación estructural a los consumidores finales es incierto.
De acuerdo al párrafo anterior, no existe garantía de que la competencia posterior a la separación estructural se fortalezca significativamente, por lo que en este contexto no se puede asegurar que la calidad mejore y los precios bajen, más aún, es posible que los precios suban en función de que la compañía dividida dejará de gozar de economías de escala, por lo que incurrirá en nuevos costos potencialmente significativos que trasladará a los consumidores.
La solicitud de separación estructural por parte de los competidores del AEP-T sugiere que Telmex se divida en una compañía de servicios y otra de infraestructura.
En este contexto, habrá que señalar que la compañía de infraestructura sería una compañía mayorista que rentaría su infraestructura a todas las empresas del sector, por lo que su poder actual podría sostenerse en el tiempo, aún después de la separación estructural.
Por otra parte, habrá que considerar que la compañía separada deberá estar regulada por la LFTR vigente, no obstante, es posible que existan redundancias, huecos y muchas preguntas de orden regulatorio no contemplados en la reforma del sector ante este nuevo escenario.
Al mismo tiempo, es muy posible que las condiciones de mercado no cambien radicalmente en el corto plazo.
Por ejemplo, la simple división de las operaciones mayoristas y minoristas del AEP-T no eliminará necesariamente el poder de mercado de la unidad mayorista y de la minorista con respecto a las empresas rivales.
También las siguientes preguntas y muchas más serán válidas: ¿podrá participar el capital extranjero en la compañía dividida?, ¿podrá la empresa minorista (servicios) ofrecer servicios de televisión restringida inmediatamente?, ¿qué título de concesión aplicará a las dos nuevas compañías?
Ante todos estos cuestionamientos, sería importante hacer ajustes a la legislación actual y evitar nuevamente un escenario constante de litigios.
Aún así, es muy factible que se repitan las inconformidades por parte de los competidores de América Móvil.
La ley actual fue elaborada con la participación de todos los actores dentro del sector a través de la Anatel, Canieti e incluso el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), sólo por nombrar los más relevantes.
No obstante, aún con la incuestionable participación y aportaciones de estos actores, existe una inconformidad constante hacia la regulación asimétrica del AEP-T en la que participaron sus competidores activamente.
Adicionalmente a los puntos anteriores, la experiencia internacional indica que la separación estructural no necesariamente es un proceso exitoso.
Uno de estos casos ha sido el de AT&T, que fue dividida en siete compañías (Baby Bells), conservando la marca “Bell” en 1984, pero con el paso del tiempo estas empresas de telecomunicaciones regionales se reincorporaron posteriormente a AT&T cuando apareció nueva competencia en el mercado de las telecomunicaciones de Estados Unidos.
El regulador estadounidense aprobó sin problemas fusiones y adquisiciones que involucraron a AT&T y las Baby Bells en este nuevo entorno.
En el contexto anterior, son los operadores de telecomunicaciones los que deberían revisar con detenimiento sus estrategias dentro del mercado mexicano de telecomunicaciones y no atribuir exclusivamente a la regulación su débil crecimiento en cuanto a participación en el mercado.
Sin lugar a dudas, la regulación tiene un impacto en el desarrollo del mercado, pero son los planes y estrategias de negocio de los operadores los que, conjuntamente con la regulación, hacen un entorno más competitivo.
Para finalizar, todos los mercados son diferentes y los resultados de alguna regulación que se tome en algún país, no necesariamente podrá replicarse en otras latitudes.
Antes de avanzar con la separación estructural del AEP-T mexicano, el regulador deberá analizar con profundidad los costos y beneficios.
De no ser así, quizás los competidores de América Móvil resulten afectados.