Lo que no puede quedar fuera en el debate final del proyecto de ley sobre regulación ex ante de plataformas digitales
Esteban Greco – Economista especializado en antitrust y regulación, profesor de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Torcuato Di Tella. Es director en Games Economics. Fue Presidente de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia de Argentina.
Juliana Oliveira Domingues – Catedrática de Derecho y Regulación Económica en la FDRP-USP, Presidenta del Instituto Brasileño de Competencia e Innovación (IBCI), Presidenta de la Comisión de Competencia del IASP, exsecretaria nacional del consumidor y exfiscal general del CADE.
Este artículo resume el trabajo de los autores “Defensa de la competencia y regulación ex ante de plataformas digitales en América Latina”, de próxima publicación en el Centro Competencia. Para la realización de la investigación se recibió financiamiento de Mercado Libre.
1. La regulación tradicional y el enfoque actual para las plataformas tecnológicas
Con el paso de las décadas, la evolución de los mercados y la consolidación de las herramientas antitrust tradicionales, el derecho de la competencia ha tenido que adaptarse a nuevas realidades económicas y tecnológicas.
Así, preocupaciones que antes se concentraban principalmente en estructuras industriales tradicionales, han debido incorporar, cada vez más, cuestiones relacionadas con el uso y acumulación de datos, los modelos de negocios basados en la intermediación y la arquitectura de los ecosistemas digitales.
La expansión de las nuevas tecnologías digitales en las actividades económicas y la conformación de plataformas digitales operadas por grandes empresas, dieron lugar a un amplio debate sobre su impacto en la competencia y sobre la utilidad de las herramientas legales e institucionales existentes para evitar distorsiones en los mercados.
Diversos informes elaborados por grupos de expertos y académicos han analizado el fenómeno y realizado recomendaciones de política pública, muchas de ellas orientadas a incorporar regulaciones ex ante para la conducta de las grandes plataformas digitales y respecto de la estructura y las fallas de mercado (Furman et al., 2019; Stigler Center, 2019; Crémer et al., 2019).
Estos debates, que han generado regulaciones ex ante como la Digital Markets Act (DMA) europea, evidencian un proceso inverso a los tradicionales en la teoría económica de la regulación reflejada en las reformas y privatizaciones que se implementaron en los sectores de infraestructura y servicios públicos.
Históricamente, se regularon monopolios naturales caracterizados por infraestructuras no replicables, que luego se desregularon gracias a la innovación y los cambios tecnológicos que redujeron las barreras de entrada.
Por el contrario, hoy se está experimentando con un proceso que implica un movimiento desde la competencia hacia la regulación de las plataformas digitales. En este sentido, actividades, bienes y servicios producto de la innovación y la competencia están siendo sometidos a una creciente intervención regulatoria en algunos países, en Europa en particular.
Mientras que la innovación tecnológica redujo costos y expandió la demanda de servicios que dejaron de ser monopolios naturales (telecomunicaciones y servicios energéticos), con las plataformas digitales, nacidas de la innovación, se argumenta un efecto contrario.
Los gobiernos de la región observan con atención el debate internacional y algunos se muestran receptivos a las iniciativas regulatorias europeas, fenómeno frecuentemente denominado “efecto Bruselas”.
Hoy Brasil se presenta como el único país de la región en avanzar hacia un régimen de regulación ex ante de plataformas digitales, con similitudes al planteado por la DMA de Europa, una regulación que en la implementación está generando demandas por parte de los potenciales beneficiarios y de las empresas reguladas.
Por ejemplo, una gran proporción de los usuarios reclaman desventajas en la calidad de sus servicios frente a usuarios de países que no están bajo el paraguas de la DMA. Además, la evidencia sugiere una fuerte carga administrativa para las empresas y reguladores, con resultados inciertos y con riesgos.
Como consecuencia de la DMA, la Comisión Europea ha designado a siete gatekeepers en ocho categorías de servicios básicos de plataforma.
Ello contrasta con otras regulaciones internacionales como las de Japón y Reino Unido, en las cuales sólo Apple y Google han sido designados como sujetos a la regulación. En el caso de Japón, la regulación aplica a entornos digitales móviles. Consistentemente, en Reino Unido, la CMA ha designado a Apple y Google con Strategic Market Status por sus plataformas móviles (tabla 1).
Tabla 1. Empresas reguladas en la experiencia internacional comparada
| Empresas | Unión Europea | Alemania | Reino Unido | Japón |
| Alphabet-Google | X | X | X | X |
| Amazon | X | X | ||
| Apple | X | X | X | X |
| Booking | X | |||
| ByteDance-Tik Tok | X | |||
| Meta | X | X | ||
| Microsoft | X |
Fuente: elaboración de los autores.
Las opciones de Japón y Reino Unido se explican por el hecho de que los sistemas operativos móviles presentan características que los tornan más difíciles de desafiar que otros servicios.
En particular, los sistemas operativos móviles involucran una infraestructura costosa (dispositivos móviles) que impide el multihoming del lado de los usuarios, en contraste con redes sociales y comercio electrónico donde el multihoming es usual.
2. Ausencia de convergencia internacional
Este panorama comparado resulta relevante para contextualizar el reciente debate en América Latina donde Brasil se presenta como el único país de la región en avanzar hacia un régimen de regulación ex ante de plataformas digitales, mediante el Proyecto de Ley n.º 4.675/2025 (1).
Europa lidera un enfoque regulatorio (la DMA) que surge como evolución de los casos antitrust planteados previamente. Tanto Estados Unidos como los países de la región están resolviendo los casos antitrust de manera diferente a como los resolvió Europa. Por consiguiente, un enfoque regulatorio del estilo DMA no se vislumbra como el próximo paso en la región.
Los casos antitrust recientes en Brasil y en la región muestran que el enforcement de la legislación de competencia está vigente y que las agencias de competencia poseen herramientas para atender los desafíos de la economía digital.
Se argumenta que no es obvia la necesidad de una nueva ley de regulación ex ante y que, consistentemente, la ausencia de convergencia internacional evidencia que la regulación ex ante no es inevitable.
3. Dinamismo empresarial y destrucción creativa impulsados por la economía digital
El típico trade off entre eficiencia estática y eficiencia dinámica queda planteado ante una nueva regulación ex ante: promover la innovación incremental (o competencia en servicios) versus promover la innovación disruptiva (o competencia en infraestructura).
El dinamismo empresarial y la destrucción creativa se correlacionan positivamente con la tasa de crecimiento de la economía. La entrada de nuevas empresas al mercado obliga a las empresas establecidas a bajar precios, pero también las motiva a aumentar la productividad y la innovación.
El dinamismo empresarial y la entrada de nuevas empresas con potencial para desafiar a actores establecidos se observa en sectores de la economía digital, principalmente Fintech y comercio electrónico, pero también en otros como HealthTech o Agtech.
Una regulación que desaliente la inversión y el financiamiento en estos sectores conllevaría un impacto negativo en términos de crecimiento potencial para la región.
En América Latina y el Caribe, el venture capital ha aumentado significativamente entre 2016, cuando se financiaron cerca de 197 empresas por USD 0,5 mil millones (LAVCA, 2024), y 2024, 751 empresas por USD 4,5 mil millones (LAVCA, 2025).
Al respecto, los 10 sectores que lideraron el valor financiado por venture capital en 2024 son: Fintech (61%), E-Commerce (5,6%), IT Services & Cloud Computing (3,7%), CRM/Sales Management (3,6%), Transportation/Mobility (3%), Healthtech (2,9%), Internet of Things (IoT) (2,8%), Agtech (2,6%), Hrtech (1,6%), CleanTech (1,6%), todos sectores vinculados a la economía digital y las nuevas tecnologías (gráfico 1) (2).
Gráfico 1. Los 10 sectores con mayor inversión venture capital en América Latina. USD millones (2024)
Fuente: LAVCA (2025).
En América Latina las empresas tecnológicas y digitales lideran el dinamismo empresarial, que resulta clave para el crecimiento sostenido. Las agencias de competencia tienen un rol fundamental en evitar barreras a la entrada y expansión de competidores y la resistencia por parte de empresas incumbentes para frenar la innovación con estrategias anticompetitivas.
En este sentido, una regulación ex ante de las plataformas digitales podría convertirse en una protección de actores tradicionales establecidos que tales plataformas están desafiando.
4. Las oportunidades de la Inteligencia Artificial no deben ser desaprovechadas por regulaciones con riesgo de obsolescencia
La Inteligencia Artificial (IA), en particular los modelos fundacionales y los agentes basados en IA, está generando un impacto significativo en las estructuras de los mercados y en el desarrollo competitivo de los diversos jugadores digitales, lo que pone en duda los supuestos tecnológicos y económicos sobre los cuales se construyó la regulación ex ante de las plataformas, que se tornan obsoletas.
Cualquier discusión actual sobre una regulación económica para las plataformas digitales debe considerar este fenómeno.
Estas consideraciones resultan especialmente relevantes para economías en desarrollo como las de América Latina, donde las empresas tecnológicas y digitales lideran el dinamismo empresarial fundamental para el crecimiento sostenido.
La dinámica competitiva de los ecosistemas digitales regionales está condicionada por el contexto económico e institucional, caracterizado por fuertes actores incumbentes tradicionales.
Asimismo, las startups digitales son impulsoras de la dinámica empresarial, la innovación y el crecimiento económico. Cualquier iniciativa de regulación de las plataformas digitales requiere tener en cuenta el impacto de la Inteligencia Artificial (IA), ya que gran parte de las regulaciones ex ante de plataformas digitales, nacieron antes del proceso de adopción de la IA.
Los fundamentos económicos que motivaron las iniciativas regulatorias requieren ser revisados a la luz del desarrollo tecnológico disruptivo de las soluciones de Inteligencia Artificial.
Particularmente, la IA podría representar nuevas oportunidades para los países de América Latina que no deberían ser puestas en riesgo con regulaciones estáticas. Estos riesgos son particularmente relevantes para la región, donde la adopción de modelos regulatorios inspirados en la DMA podría replicar dinámicas de fragmentación, reducción de incentivos a la innovación y pérdida de eficiencia en mercados digitales aún en consolidación.
En este contexto, una regulación ex ante de las plataformas digitales en la región podría convertirse en un mecanismo de protección de actores tradicionales establecidos que tales plataformas están desafiando (3).
Asimismo, Aghion et al. (2021) destacan la importancia de las agencias de competencia frente a la nueva ola tecnológica que podría significar la IA, que sería además una tecnología de propósito general, como ya discuten algunos autores (Calvino, Haerle & Liu, 2025).
3. Conclusiones
El análisis lleva a concluir que nuevas regulaciones están lejos de ser una prioridad para Brasil, frente a necesidades mucho más obvias e indiscutidas, como dotar a las agencias de competencia de los recursos necesarios para contar con profesionales calificados y con herramientas legales y tecnológicas acordes a su función.
La experiencia muestra que existen buenas prácticas de coordinación entre las agencias antitrust y otros organismos con competencias sobre el ecosistema digital.
La regulación ex ante plantea altos costos y riesgos con beneficios no evidentes. Una decisión de regular debe estar basada en la imposibilidad de “competencia entre redes (infraestructura digital)” y la existencia de un cuello de botella para el acceso de terceros a infraestructura esencial en sentido estricto.
Importar un modelo como la DMA a América Latina podría tener importantes consecuencias negativas y luce innecesario a la luz de la posibilidad de respuestas eficaces mediante la aplicación coordinada y sofisticada de los instrumentos jurídicos ya disponibles.
Referencias
Aghion, P., Bergeaud, A. & Bunel, S. (2021), El poder de la destrucción creativa, Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Ariel.
Bick, A., Blandin, A. & Deming, D.J. (2025), The Rapid Adoption of Generative AI, Federal Reserve Bank of St. Louis Working Paper 2024-027.
Calvino, F. Haerle, D. & Liu, S. (2025), Is generative AI a general-purpose technology? Implications for productivity and policy, OECD Artificial Intelligence Papers.
Crémer, J., de Montjoye, Y.A., & Schweitzer, H. (2019), Competition Policy for the Digital Era. European Commission
Furman, J, D Coyle, Fletcher, A., McAuley, D. & Marsden, P. (2019), Unlocking digital competition, Report for the UK Government.
Greco, E. & Keefer, P. (2025), Competition Policy for Free Markets, in Alviarez, V., Busso, M., Keefer, P., Santos, C. & Stucchi, R. eds., Markets for Development: Improving Lives through Competition, Ch. 10, Inter-American Development Bank.
LAVCA (2025), 2025 LAVCA Trends in Tech, Insights on the Venture Capital Industry in Latin America.
Stigler Committee on Digital Platforms (2019), Final Report. Stigler Center, University of Chicago.
Notas al pie
1. El proyecto tiene como antecedente la Consulta Pública (Tomada de Subsídios) n.º 1/2024, realizada por la Secretaría de Reformas Económicas del Ministerio de Hacienda (SRE/MF), cuyo objetivo fue recopilar comentarios y sugerencias sobre la regulación de los aspectos económicos y concurrenciales de las plataformas digitales. La SRE/MF consultó a la sociedad acerca de la necesidad de eventuales modificaciones en la Ley de Defensa de la Competencia y/o de la adopción de un nuevo marco regulatorio específico, así como sobre los ámbitos materiales que deberían ser objeto de intervención y los mecanismos de coordinación institucional más adecuados (hubo 72 contribuciones de las cuales 59 fueron consideradas). Véase Ministerio de Hacienda. Secretaría de Reformas Económicas. Consulta Pública n.º 1, de 2024. Consulta pública sobre la regulación de los aspectos económicos y competitivos de las plataformas digitales. Brasilia, DF: Ministerio de Hacienda, 2024.
2. Los sectores que lideran el ranking en número de operaciones financiadas por venture capital son: Fintech (230), E-Commerce (46), Healthtech (40), Agtech (37), AI & Machine Learning (36), Logistics Tech (35), CRM/Sales Management (32), PropTech (29), CleanTech (28), Biotech & Medical Devices (27).
3. Otro ejemplo relevante en el que los actores digitales pueden abrir mercados y generar presiones competitivas es el de la comercialización online de medicamentos con un potencial de impacto significativo en el bienestar de los consumidores y en el acceso a la salud de poblaciones alejadas de los centros urbanos (Greco, 2026).