Alexandre Freire – Consejero Director de la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) de Brasil
El avance del Direct-to-Device (D2D) ha planteado al sector de las telecomunicaciones un desafío sin precedentes. Por primera vez, ha sido técnicamente viable conectar dispositivos móviles directamente a satélites utilizando bandas de frecuencias históricamente destinadas a las redes móviles terrestres.
Si bien esta innovación representa una oportunidad extraordinaria para ampliar la conectividad en zonas remotas, fortalecer las comunicaciones en situaciones de emergencia e impulsar la inclusión digital, también exige respuestas regulatorias igualmente innovadoras.
Después de todo, ¿cómo incorporar esta tecnología al ordenamiento jurídico preservando la eficiencia en el uso del espectro, la seguridad jurídica y el equilibrio competitivo?
Esta cuestión no admitía respuestas sencillas. Autorizar de inmediato la explotación comercial habría significado hacerlo en un entorno de elevadas incertidumbres técnicas y regulatorias.
Por otro lado, impedir la experimentación hasta que todas esas dudas hubieran sido despejadas equivaldría a retrasar una innovación con un enorme potencial para el desarrollo del país.
Ante este escenario, la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel) optó por una solución intermedia, basada en un principio que adquiere una relevancia cada vez mayor para la regulación contemporánea: antes de establecer normas definitivas, es necesario comprender, a través de la experiencia, la realidad que se pretende regular.
Fue precisamente con ese propósito que surgió el sandbox regulatorio para el D2D. Lejos de representar una simple flexibilización de las normas vigentes, el entorno experimental fue concebido como un instrumento de aprendizaje institucional.
Al permitir pruebas controladas, la Anatel comenzó a observar, en condiciones reales de operación, cuestiones relacionadas con la coexistencia entre las redes móviles terrestres y los sistemas satelitales, el uso eficiente del espectro, los posibles impactos sobre la competencia y los desafíos técnicos inherentes a la nueva tecnología.
El sandbox, por lo tanto, no fue creado para sustituir la regulación, sino para fortalecer su calidad.
En mi calidad de Consejero Revisor, tuve la oportunidad de presentar un voto particular que prevaleció en el Consejo Directivo y autorizó la implementación de este entorno experimental, en un sentido distinto de la propuesta originalmente presentada por el Ponente.
La convicción que inspiró aquel voto fue que las tecnologías disruptivas exigen una postura regulatoria igualmente innovadora.
En lugar de decidir únicamente sobre la base de proyecciones abstractas, la Administración debía crear mecanismos capaces de generar evidencias concretas que sirvieran de fundamento para futuras decisiones más sólidas y mejor alineadas con la realidad tecnológica.
Los resultados de esta experiencia confirmaron la pertinencia de esta decisión. El sandbox permitió reducir incertidumbres relevantes, ampliar el conocimiento técnico de la Agencia y comprender con mayor precisión las condiciones necesarias para la integración entre los sistemas satelitales y las redes móviles terrestres.
Más que poner a prueba una nueva tecnología, la Anatel desarrolló capacidades institucionales para regular un fenómeno que, hasta entonces, no encontraba un encuadramiento adecuado en la planificación del espectro radioeléctrico brasileño.
El conocimiento generado durante esta etapa se convirtió, así, en un activo regulatorio de enorme valor.
Este proceso de aprendizaje abrió el camino para la siguiente etapa de la evolución normativa: la actualización del Plan de Atribución, Destinación y Distribución de Bandas de Frecuencias (PDFF).
Con esta decisión, el D2D dejó de depender exclusivamente de autorizaciones experimentales para integrarse, de manera estructurada, en la planificación del espectro en Brasil.
Se trata de un avance significativo, pues, en materia de gestión del espectro radioeléctrico, la atribución de una determinada banda a un servicio constituye un presupuesto jurídico indispensable para cualquier utilización regular de dicho espectro.
No obstante, es importante comprender el alcance de esta decisión. La actualización del PDFF no autoriza automáticamente la prestación comercial del D2D, ni permite el inicio inmediato de operaciones utilizando estas radiofrecuencias.
Lo que se ha establecido es la base jurídica necesaria para su futura implementación. En otras palabras, determinadas sub bandas atribuidas al Servicio Móvil pasaron también a ser atribuidas, con carácter secundario, al Servicio Móvil por Satélite, haciendo jurídicamente posible el desarrollo de aplicaciones D2D en Brasil.
A partir de esta modificación se inicia una nueva fase del proceso regulatorio. Corresponderá ahora al Consejo Directivo de la Anatel definir las condiciones técnicas para la utilización de estas bandas, regulando aspectos esenciales como los criterios de coexistencia entre las redes terrestres y satelitales, los mecanismos de mitigación de interferencias, los parámetros operativos y los procedimientos de coordinación entre los distintos agentes involucrados.
Sólo una vez definido este conjunto de requisitos será posible analizar solicitudes concretas de autorización para la explotación comercial de esta tecnología.
Otro aspecto que merece especial atención es que el modelo regulatorio adoptado no crea un nuevo servicio de telecomunicaciones. Por el contrario, preserva la arquitectura regulatoria actualmente vigente y promueve una integración entre el Servicio Móvil Personal (SMP) y el Servicio Móvil por Satélite (MSS).
La decisión de efectuar la atribución con carácter secundario pone de manifiesto esta preocupación, ya que garantiza la protección de los derechos de los actuales usuarios del espectro y permite que la innovación se incorpore de manera gradual, preservando la estabilidad regulatoria y la continuidad en la prestación de los servicios móviles terrestres.
Esta construcción institucional revela una transformación más amplia en la manera de comprender la actividad regulatoria.
En sectores caracterizados por rápidos cambios tecnológicos, el papel de la Administración ya no se limita a la aplicación de normas previamente establecidas.
Resulta igualmente necesario generar conocimiento capaz de reducir las incertidumbres antes de adoptar decisiones de carácter permanente.
Esta es precisamente la idea desarrollada por el profesor alemán Ino Augsberg en su teoría del Derecho Administrativo Informacional, según la cual la legitimidad de la actuación administrativa depende, cada vez más, de la capacidad institucional para producir, organizar y procesar información cualificada que sirva de fundamento a la decisión pública.
Desde esta perspectiva, la trayectoria del D2D constituye una aplicación concreta de dicho paradigma. La Agencia reconoció inicialmente la existencia de incertidumbres regulatorias, creó un entorno institucional para generar conocimiento mediante el sandbox, utilizó ese aprendizaje para promover la actualización del PDFF y avanza ahora hacia la elaboración de la regulación técnica que permitirá la implementación de esta tecnología.
Se trata de un proceso regulatorio basado en evidencias, en el cual cada etapa prepara institucionalmente la siguiente.
Más que incorporar una nueva tecnología al ordenamiento jurídico, la experiencia brasileña demuestra que la innovación regulatoria depende de la capacidad de aprender de manera continua.
En un entorno caracterizado por transformaciones tecnológicas cada vez más aceleradas, una buena regulación no consiste en anticipar respuestas para todas las cuestiones, sino en construir instituciones capaces de transformar la información en conocimiento, el conocimiento en normas y las normas en desarrollo.
Quizá este sea el principal legado del D2D para el Derecho Regulatorio y para la construcción de la infraestructura de la economía digital brasileña.