El Senado de la República abrió una serie de Conversatorios para comentar y proponer aspectos relacionados con la iniciativa de Ley Federal en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión, organizándolos en cinco temas específicos. Para participar en este proceso como ponente, ha sido necesario registrarse en el sistema y enviar una síntesis de la propuesta.
Tuve el honor de participar en la primera de las mesas y pretendía participar también en la segunda. Desafortunadamente, no fui convocado en esta segunda ocasión. Puedo entender que sea para darle espacio al mayor número de personas y posturas, lo cual considero que es una postura acertada.
Sin embargo, considero que hay aspectos de valor en la propuesta que hemos hecho para este tema, que a continuación expongo.
Ello sin perjuicio de que las propuestas de los conversatorios están disponibles para conocimiento de los legisladores y de quienes consulten su repositorio de documentos.
En breve, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión fue emitida el 14 de julio de 2014, es por ello que es necesario reconocer los cambios que han sucedido después de más de 10 años y hacer los ajustes para impulsar una verdadera transformación digital del país y tomar acciones para resolver las desigualdades que se han identificado.
Propuesta
Establecer en la iniciativa la licitación como el único proceso para tener acceso al espectro radioeléctrico para uso comercial, conforme lo establece la Constitución. Lo anterior incluye los proyectos de asociación público-privada.
Mantener la figura de la concesión de uso público para entidades de gobierno, en la que su operación se da sin fines de lucro y que se otorgan por asignación directa, conforme lo establece la Constitución.
Asimismo, impulsar la figura de concesiones de uso social para el desarrollo de infraestructura en comunidades marginadas. Promover esquemas colaborativos con la Red Compartida para el incremento de la cobertura.
Se propone modificar los temas destacados en la sección 4 del documento, así como incorporar al proyecto los siguientes elementos:
- Establecer el Fondo de Cobertura Social: enfocar el Fondo en las brechas de asequibilidad y acceso, en especial para el servicio fijo a los hogares, así como para impulsar el desarrollo de redes en Zonas de Atención Prioritaria Rurales, aprovechando las nuevas formas de acceder al espectro.
- Esquema para la operación sin fines de lucro en zonas de baja penetración de acceso a Internet: establecer la posibilidad de cobrar por los servicios sin fines de lucro en zonas con marginalización y desigualdad. El pago puede relacionarse con el Fondo de Cobertura Social.
- Reducción del cobro de derechos por el uso del espectro: maximizar el bienestar social de las personas para impulsar mayor calidad y cobertura de servicio. Impulsar este criterio en las licitaciones y prórrogas.
- Eliminar el IEPS de telecomunicaciones: Internet es un servicio público de interés general que constituye un elemento esencial para la transformación digital del país. El Estado debe garantizar su acceso en condiciones de competencia efectiva, por lo mismo no constituye un lujo ni se trata de un servicio nocivo.
- Incentivos a la cobertura en el ámbito rural: favorecer esquemas colaborativos para mejorar la cobertura y calidad del servicio en zonas marginadas y rurales, aprovechando las nuevas formas de acceder al espectro. Incluir a pequeños operadores y concesionarios de uso social, en particular los comunitarios y las comunidades indígenas.
- Mejorar condiciones de seguridad de la infraestructura: sancionar los ataques a la infraestructura digital, fortalecer los esquemas de colaboración con autoridades que garanticen la continuidad del servicio.
- Generar condiciones equitativas en la Red Compartida para otorgar servicios adicionales de acceso a Internet al usuario final.
- Revisar las medidas de preponderancia en servicios fijos para impulsar la penetración del servicio de acceso a Internet.
A continuación se presentan los elementos que sustentan la propuesta:
Cobertura social
La cobertura social, según el contexto de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), se refiere a la disponibilidad y accesibilidad de los servicios de telecomunicaciones, especialmente Internet, en zonas de atención prioritaria, con el objetivo de mejorar la inclusión digital y reducir la brecha digital.
En este sentido, la cobertura social se refiere a los programas y servicios diseñados para proteger y apoyar a personas o grupos vulnerables o marginados, como aquellos en situación de pobreza, discapacidad o enfermedad.
Brecha digital
La brecha digital para tener acceso a Internet es de distintos tipos, los principales son: uso (habilidades digitales/conocimiento), asequibilidad (servicio), acceso (equipo), cobertura (disponibilidad del servicio/urbano-rural), género y generacional (edad).
En México, una encuesta que ayuda a visualizar algunas de estas brechas es la Encuesta Nacional de Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares (ENDUTIH 2024),[1] la cual fue presentada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) el 6 de mayo y se encuentra disponible en https://inegi.org.mx/programas/endutih/2024/#informacion_general.[2]
La ENDUTIH identifica que el número de usuarios de Internet alcanzó 83.1%, cuando en 2015 era de 57.4%, lo cual significa un crecimiento de 38.8 millones de personas y una brecha digital de 16.9%. Por su parte, la brecha de género es de 1.8 puntos porcentuales, siendo el nivel de penetración de hombres de 84.1% y en mujeres de 82.3%.
Como podría esperarse, existe una brecha entre las personas de medio urbano y medio rural, pues a nivel urbano la penetración de Internet en usuarios es de 86.9% y a nivel rural de 68.5%, siendo que en 2015 a nivel urbano era de 71.1% y rural 39.2%, mostrando un importante crecimiento de 74.7% a nivel rural.
En cuanto a las razones de las personas que no tienen acceso a Internet, la brecha digital es de 16.9%. El 56% señala que la razón para no tener acceso a Internet es que “no sabe utilizarlo” (brecha de uso).
En tanto, 10.65% señala que es “por falta de recursos económicos”, brecha de asequibilidad, y sólo 9.5% señala que “no tiene acceso” a Internet, brecha de cobertura.
Es conveniente señalar que estas razones cambian cuando la pregunta se refiere a las razones por las que no se tiene acceso a Internet en los hogares.
Al respecto, destaca que mientras la penetración de Internet en los hogares es casi 10 puntos porcentuales menor que en el caso de los usuarios, esto es que 73.6% de hogares tienen acceso a Internet.
La principal razón de no contar con acceso a Internet en los hogares es económica, 55.3% (brecha de asequibilidad/acceso), en tanto la falta de conocimiento (brecha de uso) es 9.4% y la brecha de cobertura es 4.8%.
Esto se relaciona con el hecho de que el servicio a Internet en los hogares es ofrecido mediante un servicio fijo, normalmente realizado por redes cableadas. En tanto que la mayoría (95.1%) de los usuarios que tienen acceso a Internet lo hacen por medio de un smartphone (teléfono inteligente) que se asocia a un servicio móvil de telecomunicaciones.
Se observa que un factor relevante para el incremento de smartphones es el uso de la modalidad de prepago en el servicio móvil, ya que la mayoría de la población, 69.4%, tiene acceso al servicio de Internet móvil mediante la modalidad de prepago, en tanto la modalidad de pospago es tan sólo de 15.12%.[3]
La modalidad de prepago tiene una alta flexibilidad en cuanto a los paquetes que ofrece y su costo, lo que ha facilitado una alta penetración de smartphones.
Hemos señalado que la penetración de Internet ha alcanzado 83.1% de la población y que existen importantes diferencias entre el ámbito rural y urbano.
También existen diferencias en cuanto al estrato económico, ya que mientras el estrato económico alto alcanza 93.7% de usuarios de Internet, el estrato medio bajo cuenta con 82.9% y el estrato bajo con 68.1%.
Es decir, existe una desigualdad en el acceso a Internet importante, 25.6 puntos porcentuales entre los estratos alto y bajo, reflejando una brecha de asequibilidad y acceso.
Cabe señalar que esta tendencia se mantiene en en los usuarios de telefonía celular cuya penetración va de 91.5% en el estrato alto a 67.1% en el estrato bajo.
Al revisar las cifras de penetración de servicios por tecnología en los hogares, se observa que el servicio de Internet en los hogares (servicio fijo) tiene una penetración de 73.6%, siendo en el estrato alto de 94% y en el estrato bajo de 45.4%.
Como se observa, la desigualdad es de 48.6 puntos porcentuales, casi el doble de la desigualdad que se presenta en el servicio móvil de acceso a Internet.
En cuanto a telefonía, la penetración es de 96.1%, siendo en el estrato alto de 99.1% y en el estrato bajo de 89.7%.
Otra información relevante es sobre el uso de Internet por generación o edad, en donde las personas entre 12 y 44 años tienen una penetración superior a 90%, mientras que las personas mayores de 65 años muestran una penetración de 42%, brecha generacional.
En cuanto al lugar donde las personas tienen acceso a Internet, 95.1% lo hace desde el hogar; 56.8% desde cualquier lugar y 41.2% desde el trabajo.
Destaca que 16.5% lo hace desde la escuela, aunque es claro que la mayor parte de la población en edad escolar entre 12 y 25 años tiene una penetración superior a 95%. Por su parte, el uso desde sitios públicos en 2024 es de 19.8%, cuando en 2022 alcanzó 25.6%.
Como se destacó con anterioridad, el principal medio de acceso a Internet es el smartphone con 95.1%, mientras que el televisor inteligente alcanza el segundo lugar con 43.6%, superando a la computadora personal con 35.9%.
Cabe señalar que 83.7% de los encuestados señalaron contar con un smartphone con conexión móvil a Internet; 84.8% lo tiene a nivel urbano y 77.9% a nivel rural.
Las razones que señalan las personas para no contar con este tipo de acceso son económicas en 28.3%, siendo amplia la diferencia entre el entorno urbano (22.1) y el rural (39.3). Cabe señalar que ninguna persona del sector urbano señaló que la razón fuera por falta de cobertura y sólo 1.1% identificó la cobertura como un problema a nivel rural.
Estos números no son uniformes en todo el país, los estados con mayor penetración de usuarios con acceso a Internet son Sonora (91.3), Quintana Roo (90.7) y Baja California Sur (90.4). En tanto, los menores porcentajes de usuarios en el país se observaron en Oaxaca (69.2) y Chiapas (64.9).
Comentarios y análisis
El crecimiento en el acceso de Internet en México se ha logrado, principalmente, gracias a la industria existente, así como a programas específicos de acceso en sitios públicos.
Así se ha logrado un crecimiento de personas con acceso a Internet que alcanzó
83.1% en 2024 cuando en 2015 era de 57.4%. En tanto, el crecimiento de Internet en los hogares ha alcanzado 73.6% cuando en 2015 era de 39.1%.
Un factor que ha tenido influencia positiva en el incremento de estas penetraciones de acceso a Internet es la reducción de precios de servicios de telecomunicaciones. Entre junio de 2013 y diciembre de 2023, los precios de las telecomunicaciones en su conjunto, disminuyeron 31.7%, mientras que la inflación fue de 62.2% en ese mismo periodo.
Destaca la caída de precios en servicios móviles de 2013 a 2024, la cual alcanzó 49.3% de reducción. Por su parte, el servicio de acceso fijo a Internet tuvo un incremento de 24.3% en sus precios, el cual es mucho menor al nivel de la inflación.[4]
Este crecimiento en la penetración de acceso a Internet se ha dado gracias a las inversiones realizadas por las empresas de telecomunicaciones, la reducción de precios de los servicios y las alternativas ofrecidas a los usuarios, en un entorno predecible de seguridad jurídica.
Conforme a lo anterior, se observa un fuerte avance del sector móvil para contribuir a elevar la penetración de Internet en los usuarios. Es necesario impulsar este desarrollo generando mejores condiciones para la inversión y ampliación de cobertura y calidad de servicios.
Para ello se propone incorporar como criterio de política pública maximizar el bienestar social que se genera con mayor calidad y cobertura de servicio a un mayor número de personas. Con base en este criterio, revisar a la baja el cobro de derechos por el uso del espectro,[5], [6] tomando como referencia estándares internacionales.
Asimismo, aplicar este criterio de política pública, maximizar el bienestar social, para las contraprestaciones aplicables al otorgamiento y prórroga de concesiones de uso comercial. Para el caso de licitaciones, pueden revisarse las experiencias internacionales, destacadamente el caso de Brasil.[7]
Como parte de la reducción de la carga fiscal y en consistencia con reconocer la relevancia de Internet en el esquema de transformación digital que está impulsando el gobierno de México, se propone eliminar el cobro del IEPS[8] de Telecomunicaciones.
Como se ha observado de los datos de la ENDUTIH 2024, la brecha de cobertura no es el principal problema a resolver para el acceso de Internet por parte de la población, ello sin perjuicio de continuar impulsándola tanto con los esquemas actuales como aprovechando las nuevas formas de asignación de espectro, que ya se incluyen en la iniciativa (artículos 10, 11, 13, 14, 136[9] al 142).
Gracias a la ENDUTIH, se permite confirmar que son los usuarios del servicio móvil los que tienen smartphone, quienes cuentan con un mayor número de usuarios con acceso a Internet. En tanto, existe una importante desigualdad en el acceso a los hogares con acceso a Internet, reflejando una brecha de asequibilidad y acceso. Asimismo, se observa que esta brecha es notablemente significativa en el estrato económico bajo, así como en la población rural.
Conforme a ello, se propone establecer un fondo de apoyo a la población denominado Fondo de Cobertura Social, enfocado en atender las brechas de asequibilidad y acceso, en especial para el servicio fijo a los hogares. De igual forma, el Fondo puede utilizarse para impulsar el desarrollo de redes en Zonas de Atención Prioritaria Rurales,[10] aprovechando las nuevas formas de acceder al espectro.
Asimismo, destaca el caso de la Red Compartida, la cual ha ido creciendo con el apoyo del Gobierno Federal, en particular de la Comisión Federal de Electricidad.
En este sentido, conforme lo establece la iniciativa que se analiza, el carácter de red mayorista ya no es consistente con una red exclusivamente mayorista, pues a través de CFE se ofrecen servicios minoristas[11] cuando el control de Altán ya lo tiene CFE.
Por lo anterior, se considera acertada la visión de la iniciativa de ley al contemplar la posibilidad de contar con servicios adicionales[12] a los originalmente concesionados, siendo éste el caso de la concesión de servicios mayoristas otorgada a Altán Redes, como parte de la Red Compartida, cuando este título debiese ser modificado para contar con servicios adicionales minoristas de telecomunicaciones, es decir, para brindar servicios directos al usuario final.
Al hacer esto, el legislador y el regulador deben equilibrar las condiciones de competencia bajo las cuales se ofrecen los servicios de Altán Redes, es decir, equilibrar las condiciones, contraprestaciones y los montos de los derechos de la banda de 700 MHz con los de las otras bandas con las que otros operadores ofrecen servicios móviles de acceso a Internet, ello con el fin de tener un terreno equilibrado para lograr la competencia efectiva prevista en la Constitución.
La Red Compartida nació con una vocación de compartir su capacidad e infraestructura. En este sentido, puede servir de palanca de desarrollo colaborativo para concesiones de uso social, en especial para lograr la interconexión y el acceso a la red de transporte.
Como se ha señalado la penetración del servicio de Internet en los hogares es notablemente menor a la alcanzada con usuarios de servicio móvil (smartphone).
Al respecto, es necesario destacar que los niveles de concentración de mercado de Telmex son menores a 50%,[13] por lo que es conveniente revisar el concepto de preponderancia. Ello sin perjuicio de que Telcel aún supera los niveles de concentración de 50%, en un mercado de infraestructura de redes móviles, en el que uno de los operadores renunció al espectro con que contaba (Telefónica) y se cuenta con tres operadores, dos de ellos privados, Telcel y AT&T, y el tercero con control del Estado, la Red Compartida.
Bases constitucionales
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los elementos de base para la elaboración de la ley en materia de telecomunicaciones. En particular resultan relevantes los artículos 2º inciso B fracción IX, 6º tercer párrafo e inciso B y 28 párrafos cuarto, décimo quinto a vigésimo.
A partir de estos artículos se observa que el Estado debe garantizar condiciones de competencia efectiva para la prestación del servicio de Internet. Asimismo, se ha establecido que es un área estratégica para el Estado el servicio de acceso a Internet que éste ofrezca, por lo que no será considerada como un monopolio cuando lo ofrezca de manera exclusiva.
Es claro que lo anterior no implica que el Estado es el único proveedor de acceso a Internet, mismo que ya ha alcanzado una penetración de 83.1% con la industria existente.
Por lo anterior, se entiende que el Estado ofrecería de manera exclusiva el servicio de acceso a Internet, cuando nadie más lo haga, esto es en atención a una población marginada.
Por otra parte, la Constitución es expresa en cuanto a que las concesiones pueden ser de uso comercial, público o social y que, en el caso de concesiones del espectro radioeléctrico, éstas se otorgan mediante licitación pública, salvo en los casos de uso público y social que se otorgan por asignación directa, sin que ello autorice un uso comercial.
Es por ello que al distinguir entre concesiones de uso comercial, público y social, las concesiones de espectro de uso comercial únicamente se otorgan mediante un proceso de licitación pública.
Aspectos que se propone necesario modificar en la iniciativa de Ley en materia de Telecomunicaciones y radiodifusión
Conforme a lo anteriormente expuesto, se observa que la brecha de cobertura no es el principal problema a resolver para incrementar la penetración de servicios de Internet, salvo en los casos identificados y en poblaciones en las que es necesario aplicar aquella tecnología que permita lograr la mejor cobertura de manera eficiente y asequible, con una visión de impulsar la competencia y concurrencia para un desarrollo eficiente del mercado de acceso a Internet.
En este sentido, se destacan los siguientes aspectos que es necesario modificar o eliminar
- Otorgamiento de concesiones comerciales de espectro para el Estado por asignación directa, sin contraprestación y con preferencia sobre terceros. Ello genera condiciones de inequidad en el mercado de los otros operadores que deben seguir una licitación pública, para la obtención de la concesión. Ello sin perjuicio de que el artículo 28 de la Constitución establece que es la licitación el medio para el otorgamiento de espectro a nivel comercial y es la asignación directa el medio para otorgar concesiones de uso público (de gobierno) o sociales.
- Adicionalmente, la iniciativa señala que cuando se otorgan concesiones al Estado, las únicas obligaciones que le serán aplicables son las que se le hayan establecido en su título de concesión. Esta disposición genera un marco de exclusión de la propia ley, así como de sus futuros reglamentos y disposiciones. Ello genera un escenario de excepción para el Estado en condiciones desiguales con los otros concesionarios y autorizados
- La iniciativa establece que “Las funciones que el Estado ejerza en la provisión del servicio de Internet no constituirán monopolios.” Lo anterior excede el mandato Constitucional del artículo 28, pues el servicio de Internet que provea el Estado no constituirá un monopolio cuando se ofrezca de manera exclusiva. Como se ha señalado en la sección anterior, existen otros concesionarios que ofrecen el servicio de acceso a Internet en México y esta actividad no es exclusiva del Estado, por ello cuando el Estado desempeña esta actividad de manera exclusiva es porque lo hace donde nadie más lo hace.
- La iniciativa establece que la “Agencia garantizará la disponibilidad de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico o capacidad de redes para el Ejecutivo Federal…” La iniciativa no aclara a qué se refiere con respecto a la capacidad de qué redes ni en qué casos se aplicaría esta facultad, por lo que el texto puede interpretarse en el sentido de utilizar capacidad de redes que han desplegado otros concesionarios, lo que puede interpretarse como expropiatorio de su capacidad.
Estas disposiciones generan un entorno de incertidumbre jurídica, desigual para desempeñar una actividad comercial en el uso del espectro y en condiciones preferenciales para el Estado. Lo anterior inhibe las inversiones por parte de los particulares.
Por último, de manera acertada la iniciativa incorpora nuevas formas de asignación del espectro y hace factible la autorización para el uso secundario de espectro en eventos específicos o instalaciones destinadas a actividades comerciales o industriales.
Como es sabido, el uso secundario del espectro se da cuando ya existe una asignación previa a título primario, por la que se da posteriormente no debe generar interferencias a la de título primario ni puede reclamar protección de interferencias de quien tiene la autorización a título primario
De acuerdo a este principio, se considera que uno de los escenarios que favorece el uso a título secundario es donde, si bien se tiene autorizado el uso del espectro, aún no se ha llevado a cabo el despliegue de infraestructura que haga uso de dicho espectro.
Estos lugares son normalmente ubicados en zonas sin cobertura en áreas rurales. Por lo anterior, se propone incorporar la autorización de uso secundario para servir comunidades rurales.
[1] Encuesta realizada en 2024 a usuarios con más de 6 años de edad.
[2] Los principales resultados de la ENDUTIH 2024 están disponibles en https://inegi.org.mx/contenidos/programas/endutih/2024/doc/presentacion_endutih2024.pdf.
[3] Información del resumen de indicadores trimestral del Instituto Federal de Telecomunicaciones. https://bit.ift.org.mx/BitWebApp/ . La modalidad de prepago inició en 1996 y cuenta actualmente con más de 125 millones de líneas.
[4] Nota técnica: Indicadores de los sectores de Telecomunicaciones y Radiodifusión al 1T 2024
https://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/estadisticas/notatecnica1t2024.pdf.
[5] Costo del espectro, IFT https://sensor5g.ift.org.mx/economia_costo_espectro.
[6] GSMA, La asignación del espectro en América Latina. Impactos sobre el Desarrollo económico y social. https://www.gsma.com/about-us/regions/latin-america/wp-content/uploads/2023/10/La-gestion-del-espectro-en-America-Latina.pdf.
[7] GSMA, No fue magia: ¿qué hizo bien Brasil para liderar en 5G? https://www.gsma.com/about-us/regions/latin-america/es/brasil-liderar-5g/.
[8] Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
[9] En la sección 4 del presente documento se propone una adición al artículo 136 fracción VIII.
[10] Diario Oficial de la Federación 24/12/2024, Decreto por el que se establecen las Zonas de Atención Prioritaria para el año, 2025 https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5746130&fecha=24/12/2024#gsc.tab=0.
[11] Paquetes ofrecidos por CFE https://cfeinternet.mx/.
[12] Iniciativa: artículos 3 fracciones I y LXI, 8 fracción XXIII, 104, 105 y 106.
[13] Conforme a información publicada por el IFT (2024) y a un descenso sostenindo de concentración de mercado https://bit.ift.org.mx/BitWebApp/informacionEstadistica.xhtml.