El Congreso de la Unión ha aprobado una nueva Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LMTR) y una reforma sustantiva a la Ley Federal en Competencia Económica, ambas publicadas en el DOF el 16 de julio. Ambas son resultado de los cambios constitucionales en la materia, los cuales modifican lo realizado en la reforma en materia de competencia y telecomunicaciones entre los años 2013-14.
Los cambios no sólo son resultado de la desaparición del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), sustituido por la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (CRT), y de la Comisión Federal de Competencia (Cofece) sustituida por la Comisión Nacional Antimonopolios (CNA).
Son cambios fundamentales en el entramado institucional, que se enfrentan a un nuevo entorno de Tecnologías de la Información mientras deja prácticamente intocado el paradigma regulatorio adoptado en la anterior legislación que ha sido abrogada y que fue resultado del llamado “Pacto por México” del sexenio 2012-2018.
En el presente texto se abordarán dos aspectos a destacar del nuevo marco institucional: i) las implicaciones para los mercados digitales y el uso de la Inteligencia Artificial, totalmente diferente a lo que existía en hace 12 años; y ii) el paradigma regulatorio que mantiene y que favoreció fundamentalmente a empresas extranjeras y a la empresa considerada “preponderante” en radiodifusión (televisión abierta y restringida), pero que fue beneficiada en su incursión en servicios de telecomunicaciones.
Ahora, por lo que toca al paradigma regulatorio que establece se destaca lo siguiente como variaciones respecto de la reforma de 2013-14:
La ley de competencia vigente incluye dos nuevos capítulos “De la Preponderancia y Regulación Asimétrica” y “De la Propiedad Cruzada” (en medios de radiodifusión), así como en la legislación anterior se establece un régimen específico para la regulación del concesionario preponderante en materia de telecomunicaciones.
Dicho régimen se mantiene fundamentalmente intocado respecto de la reforma del 2013-14. La diferencia institucional es que la continuación en su aplicación y mantener lo impuesto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), ahora extinto, dependerá de la intervención coordinada de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (CRT), la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones y la autoridad en materia de competencia y libre concurrencia que es la nueva CNA
La figura del concesionario “preponderante” y el paradigma regulatorio de asimetría regulatoria se mantiene tal y como se ideó en la reforma de 2013-14. La LMTR establece en los artículos 3, 10 y 256que la preponderancia es una calidad determinada por la autoridad en materia de libre competencia y concurrencia, en los términos de esta y la Ley Federal de Competencia Económica (Art. 3, fracción LV).
Pero en el artículo 256 transcribe el sinsentido económico del pasado marco normativo: “Un Agente Económico Preponderante se considerará en razón de su participación nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión o telecomunicaciones, a cualquiera que cuente, directa o indirectamente, con una participación nacional mayor al cincuenta por ciento, medido este porcentaje ya sea por el número de usuarios, suscriptores, audiencia, por el tráfico en sus redes o por la capacidad utilizada de las mismas.”
Sin embargo, el que sea la autoridad en materia de competencia y libre concurrencia la que determine tal condición abre la puerta a enmendar dicho error y unificar el criterio de la denominada “preponderancia” con el de “poder sustancial en el mercado relevante”.
Sin embargo, dado que el artículo 3 fracción LV, anteriormente mencionado, define la condición de “Preponderancia” de la siguiente manera: “Preponderancia: Calidad determinada por la autoridad en materia de libre competencia y concurrencia de un agente económico en los términos de esta Ley y la Ley Federal de Competencia Económica”, se abre la posibilidad de que sean los criterios de la Ley Federal de Competencia Económica y no sólo el criterio ad-hoc y sin fundamento económico con que ha sido aplicado dicho términos en términos de participación de mayor a 50% de cualquier métrica que cumpla con tal condición, lo cual es y ha sido económicamente el mayor yerro de la anterior legislación para el sector de telecomunicaciones.
Todas estas medidas se han impuesto al concesionario denominado como preponderante a consecuencia de la reforma de 2013-14 y su legislación secundaria. El IFT agotó todo el catálogo regulatorio posible y sus derivaciones, sin limitarse por el equilibrio económico financiero de dicho concesionario, sostener a su plantilla laboral y mantener viable los recursos para sus derechos de seguridad social mientras al resto de los concesionarios “no preponderantes” se les minimizaba cada esfuerzo financiero que podría ser transferido o subsidiado por medio de las obligaciones que se le imponían bajo la justificación de facilitar el acceso de nuevos operadores y promover condiciones más competitivas.
Siendo la CRT la autoridad especializada responsable de la regulación técnica y económica del sector, tiene facultades para identificar agentes con poder sustancial y aplicarles medidas correctivas, incluidas las mencionadas en el artículo 10 fracciones de la XXII a la XXIV relacionadas con la regulación asimétrica
Por su parte, la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones tiene a su cargo la planeación estratégica de infraestructura digital y redes abiertas, así como la promoción del acceso universal. Si bien no impone sanciones, colabora en el diseño de condiciones técnicas que favorezcan la competencia y la interconexión, por lo que al igual que la CRT deberá coincidir con la necesidad de depurar, desregular la carga regulatoria impuesta por el IFT ante una estructura de mercado que es diferente en forma sustantiva a la que se tenía antes de la reforma de 2013-14.
Por lo anterior, la CNA es la encargada de emitir declaraciones de poder sustancial o condición preponderante, así como de sancionar prácticas monopólicas y analizar concentraciones, en específico determinar la condición de preponderancia o la existencia de poder sustancial de mercado e imponer medidas para corregir distorsiones en el mercado derivadas de la preponderancia, incluidas aquellas que serán implementadas por la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (Art. 3, fracciones IV y LV; Art. 10, fracción XXII).
Por lo que será la CNA la entidad a cargo de desregular lo necesario para incentivar la inversión en las redes de telecomunicaciones, toda vez que el IFT ha agotado todos los instrumentos regulatorios posibles, incluso cuando han sido redundantes respecto de sus supuestos objetivos.
Su actuación técnico económica es clave para sustentar legalmente las intervenciones regulatorias de la Comisión y será la que tenga que corregir la “preponderancia” en los mercados de servicios de telecomunicaciones, de acuerdo con la legislación en materia de competencia y no respecto al criterio unilateral de una definición de preponderancia que, aunque sobrevive, está sujeto a la aplicación de una definición de mercado relevante que el IFT nunca se adhirió a ella en el caso de considerar al concesionario “preponderante” como “preponderante” durante los 11 años de su actuar en este respecto.
En el artículo 116, último párrafo de la ley establece expresamente la facultad de la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones para modificar las medidas impuestas a concesionarios preponderantes, en particular regresar a un esquema de bill-and-keep que existía previa a la reforma de 2013-14 y que, en efecto, desregula las tarifas de mayoreo; pero también debería modificar o eliminar los controles sobre las tarifas al usuario final.
“Cuando la autoridad en materia de libre competencia y concurrencia determine que existen condiciones de competencia efectiva en el sector de las telecomunicaciones, la Comisión podrá determinar los criterios conforme a los cuales los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, fijas y móviles celebraran acuerdos de compensación recíproca de tráfico.”
Esto implica que:
- La revisión de las medidas no se hace de oficio por parte de la CRT, sino a partir de una determinación previa de la autoridad de competencia (en este caso la CNA).
- La vigencia de las medidas impuestas a los preponderantes no es indefinida; está sujeta a revisión y posible extinción en función de la evolución del mercado, que dadas las condiciones actuales de la estructura de mercado respecto a las existentes previa a la reforma de 2013-14, no sólo es posible la extinción de todas las medidas que impuso el IFT, sino que es inaplazable su desregulación.
Este mecanismo busca garantizar que las regulaciones sean temporales y no una forma permanente de intervención en el mercado de servicios de telecomunicaciones. De aplicarse objetivamente y en forma económicamente correcta deberá de llevar necesariamente a la desregulación del mercado de telecomunicaciones y desmantelar los controles tarifarios y demás regulación redundantes para dar lugar a detonar la inversión por parte de todos los concesionarios.
El haber conservado la regulación asimétrica y la figura del operador preponderante heredado de la reforma a las telecomunicaciones de 2013-14, puede ser corregido y sustituirse, toda vez que el paradigma regulatorio que se adoptó en aquellos años correspondió a imponer en México una modalidad de regulación de la primera década de este siglo.
El agente preponderante que determinó el IFT se ha contraído sustancialmente y la tecnología y servicios de telecomunicaciones son totalmente diferentes a los imperantes en la primera década de principios de siglos, por lo que ahora estas nuevas entidades deberán optar por permitir mayor libertad a la inversión en infraestructura sin limitantes a los servicios a ser ofrecidos, ni regulaciones tarifarias que esperemos se desregulen.
Estamos por iniciar el segundo cuarto del siglo XXI y no podemos mantener regulaciones de principios de siglo fruto de aquel “Pacto por México”.
Sobre recomendaciones a la CNA en ecosistemas digitales e Inteligencia Artificial
A principios del siglo XXI, el mundo de las telecomunicaciones estaba dominado por tecnologías que hoy consideraríamos primitivas, pero que en su momento representaban la vanguardia de la conectividad.
En el año 2000, la telefonía móvil era principalmente un servicio de voz. Las redes GSM de segunda generación (2G) dominaban el mercado, ofreciendo velocidades de datos limitadas de apenas 9.6 kbps. Los teléfonos móviles eran dispositivos especializados para llamadas y mensajes de texto SMS, con pantallas monocromáticas. La llegada de 2.5G (GPRS) y, posteriormente, 3G marcó el inicio de la era de los datos móviles. Las velocidades alcanzaron los 384 kbps en condiciones ideales, permitiendo por primera vez servicios básicos de Internet móvil. Sin embargo, estos servicios eran costosos, lentos y de cobertura limitada. Ahora estamos en un ecosistema móvil de 5G con velocidades de datos en decenas de gigas por segundo.
El acceso a Internet residencial se realizaba principalmente a través de módems telefónicos de 56k, que ocupaban la línea telefónica y ofrecían velocidades reales de 40-50 kbps. La navegación web era una experiencia de paciencia, con páginas que tardaban minutos en cargar. El DSL (Digital Subscriber Line) comenzó a popularizarse hacia mediados de aquella primera década, ofreciendo velocidades de hasta 1-8 Mbps de descarga.
Esta tecnología permitía el uso simultáneo de Internet y teléfono, marcando el inicio de la banda ancha doméstica. Ahora, la fibra óptica se ha convertido en el estándar para conexiones residenciales y empresariales, con velocidades simétricas de 1 Gbps comúnmente disponibles y planes de hasta 10 Gbps en áreas urbanas.
La distinción entre telefonía, Internet y televisión ha desaparecido. Los operadores ofrecen (todavía no todas por lo empecinado que ha resultado que el Estado dé marcha atrás a una prohibición de hace 35 años) plataformas integradas que combinan:
- Comunicaciones unificadas (voz, video, mensajería).
- Entretenimiento bajo demanda.
- Servicios en la Nube.
- Seguridad digital integrada.
Las redes actuales procesan datos en el “borde de la red”, reduciendo latencias y mejorando la eficiencia en la administración y procesamiento de datos. El network slicing permite crear redes virtuales especializadas para diferentes aplicaciones, garantizando calidad de servicio específica. Los sistemas de Inteligencia Artificial (IA) gestionan automáticamente el tráfico de red, optimizan recursos, predicen fallas y personalizan servicios en tiempo real.
Las redes de sexta generación (6G) prometen velocidades de hasta 1 Tbps, latencias de microsegundos y conectividad tridimensional que incluirá tierra, mar, aire y espacio. Estas redes habilitarán en el ecosistema digital fronteras como la criptografía cuántica que se integrará en las redes comerciales, proporcionando seguridad teóricamente inquebrantable para comunicaciones críticas.
Mega constelaciones de satélites de órbita baja proporcionarán conectividad global uniforme, eliminando las brechas digitales geográficas. Las urbes de 2035 serán organismos digitales vivientes, con sensores, actuadores y sistemas de IA que optimizarán automáticamente el tráfico, la energía, el agua y los servicios públicos en tiempo real.
Los “límites del antimonopolio” identificados por Frank Easterbrook en su influyente obra[1] adquieren una dimensión hiperbólica en los ecosistemas digitales contemporáneos. Su advertencia sobre los “costos de error” —particularmente el riesgo de que falsos positivos desincentiven la innovación— resuena con fuerza cuando observamos plataformas tecnológicas que generan efectos de red y economías de escala exponenciales.
Ahora, la premisa easterbrookiana de que los mercados son generalmente autocorrectivos y que el poder monopólico es transitorio desafía la tentación regulatoria de las autoridades de competencia.
La pregunta central no es intervenir o no, sino cómo adaptar el análisis a mercados donde la contestabilidad o la amenaza de innovadores se fortalece cuando se materializa en forma evidente que para permanecer en el liderazgo de un servicio digital se tiene que innovar en forma sostenida.
La incorporación de Inteligencia Artificial en los mercados añade capas de complejidad que exacerban tanto los límites epistémicos que Easterbrook identificó como la necesidad de supervisión regulatoria.
Los algoritmos de pricing dinámico, la colusión tácita facilitada por sistemas de IA que aprenden a coordinar precios sin comunicación explícita, y el uso de modelos predictivos para responder a la conducta del resto de los competidores plantean conductas competitivas difíciles de identificar en sus costos y beneficios netos en materia de competencia con herramientas analíticas tradicionales.
Easterbrook tenía razón al señalar la limitada capacidad institucional de las autoridades y tribunales para comprender mercados complejos, pero la opacidad inherente a los sistemas de aprendizaje automático —la “caja negra” algorítmica— magnifica este problema.
La incertidumbre ya no radica sólo en predecir efectos económicos futuros, sino en descifrar la propia mecánica de las decisiones empresariales automatizadas y su impacto en la estructura competitiva.
No obstante, la cautela easterbrookiana contra el exceso regulatorio mantiene relevancia precisamente porque la IA y los ecosistemas digitales serán motores de eficiencia, innovación y bienestar del consumidor.
Intervenciones precipitadas podrían fragmentar redes que generan valor precisamente por su escala, o desincentivar inversiones en el desarrollo de modelos de IA que requieren enormes recursos de datos y computación.
El desafío contemporáneo no es descartar los límites del antitrust que Easterbrook articuló, sino recalibrar el balance entre sus advertencias sobre la intervención excesiva y el reconocimiento de que ciertos mercados digitales exhiben fallas persistentes que no se autocorrigen.
Esto exige marcos analíticos más sofisticados que incorporen teorías de daño específicas para plataformas, metodologías para auditar algoritmos y criterios de bienestar que trasciendan el estrecho foco en precios para considerar calidad, privacidad, innovación y pluralismo en el ecosistema digital.
La evolución de las telecomunicaciones desde el año 2000 hasta las proyecciones para 2035 representa una de las transformaciones tecnológicas más profundas en la historia humana. Hemos pasado de conexiones dial-up medidas en kilobits a redes que prometen velocidades de terabits, de dispositivos especializados a ecosistemas conectados omnipresentes.
Esta transformación no es sólo tecnológica, es social y económica. Las telecomunicaciones han redefinido conceptos fundamentales como el trabajo, la educación, el entretenimiento y las relaciones humanas.
El futuro promete una integración aún más profunda entre lo físico y lo digital, donde la conectividad será tan natural e invisible como respirar. Sin embargo, este progreso viene acompañado de responsabilidades. Los reguladores, empresas y la sociedad en general deben navegar cuidadosamente los desafíos de privacidad, seguridad, equidad y sostenibilidad que acompañan estas tecnologías transformadoras.
El futuro de las telecomunicaciones no es sólo sobre velocidades más rápidas o dispositivos más inteligentes; es sobre crear un mundo más conectado, inclusivo y humano. La tecnología es la herramienta, pero la sabiduría para usarla responsablemente será lo que definirá el éxito de esta revolución digital continua. Este es el reto de la nueva ley y las nuevas entidades a cargo de su aplicación y de su interpretación.
[1] Frank H. Easterbrook, “The Limits of Antitrust,” University of Chicago Law Occasional Paper, no. 21 (1985).