En 2014, ante la euforia de la reforma en materia de telecomunicaciones, se escuchaba en forma casi unánime que la entrada de Operadores Móviles Virtuales (OMVs), y de Operadores Móviles Tradicionales vía las futuras licitaciones de frecuencias, iba a traer la anhelada imagen de múltiples operadores móviles que disminuirían la concentración a los niveles que, a su juicio, era la “adecuada”, la consistente con la “competencia efectiva”, la de un mercado con “cancha pareja”.
Sin embargo, se les olvidaba que el resultado, años después, sólo sería consecuencia de la libre decisión de los usuarios de elegir al concesionario de servicios móviles de su preferencia, y que esa decisión era soberana para cada usuario. Además, gracias a la portabilidad que la propia reforma fortaleció, se tenían los menores costos de cambio para el usuario para migrar entre proveedores conforme a su experiencia con cada uno.
El pasado jueves 21 de noviembre Telefónica anunció que ha llegado a un acuerdo con AT&T, consistente en que este último operador le permitirá el acceso a su red móvil en la última milla inalámbrica (es decir, por su infraestructura de red terminará y recibirá el tráfico de los usuarios de Movistar).
El acuerdo es por un mínimo de ocho años, de tal manera que permitirá a Telefónica Movistar migrar gradualmente su tráfico a la red de acceso de AT&T, aunque afirma que continuará operando como un operador independiente al mantener elementos “sustanciales” de su propia infraestructura de red y plataformas.
Lo anterior, tras el cabildeo infructuoso que Telefónica realizó en México para que se le disminuyera el pago de derechos por las frecuencias que ha acumulado a lo largo de su existencia en México.
Apenas en agosto de 2018 Telefónica participó en la licitación de frecuencias en la banda de 2.5 GHz, de la cual obtuvo bloques de 2×20 MHz, pagando un total de 700 millones de pesos. Durante el tercer trimestre de 2019 erogó 18 millones de eu ros en la tenencia de espectro, lo cual incluye el refrendo de diferentes frecuencias en la banda de 1.9 GHz, cuyas concesiones vencían después de 20 años de haber sido otorgadas. Cabe señalar que algunas de ellas las había arrendado a AT&T entre diciembre de 2015 y diciembre de 2017.
En la banda de 1.9 GHz (PCS) Telefónica detenta aproximadamente 46 por ciento del total de dicha banda. Al finalizar 2018 Telefónica había consolidado una inversión en adquisiciones de espectro y renovaciones de concesiones por 868 millones de euros (cerca de 960.6 millones de dólares), conforme lo documenta su informe anual 2018. AT&T tiene concesionados 202 MHz, aproximadamente el doble de frecuencias que Telefónica tiene concesionadas, que ascienden a 105 MHz, equivalentes a 18 por ciento del total de frecuencias asignadas.
Es evidente el objetivo de evitar el pago de derechos por la tenencia de espectro y el arrendamiento de torres, en su caso. Por lo tanto, corresponde restituir al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) el espectro que quedará ocioso durante la migración del tráfico a la red de AT&T, por lo que es de suponer que, dado que se inicia inmediatamente el acuerdo de referencia, las frecuencias con un mayor pago de derechos serán las primeras en ser devueltas y migrado su tráfico a la red de AT&T, que se torna en la red “host” de Movistar.
Al completar la migración, entran en estado ocioso 18 por ciento de las frecuencias asignadas y que se distribuyen en las siguientes bandas conforme a la información disponible en el Banco de Información de Telecomunicaciones del IFT, que se reproduce a continuación:
Algunos dicen que Telefónica Movistar no se transforma en un OMV; lo anterior es falso, no entienden que no entienden. Lo que ocurre es que existen diferentes tipos de OMVs, dependiendo de qué infraestructura tienen. Una red pública de telecomunicaciones de acceso móvil es aquella cuyos servicios minoristas o al usuario final (voz y datos) se ofrecen por medio del uso concesionado de frecuencias y cuyos usuarios se enlazan con aquella radiobase o sitio que le corresponda, dada su ubicación geográfica en un determinado momento dentro de la red móvil a la cual pertenezca.
Por lo tanto, un OMV, cualquiera que sea, al no contar (o desprenderse de las frecuencias de acceso móvil), contrata necesariamente a un concesionario de una red pública móvil con asignación de espectro e infraestructura física y lógica desplegada, con el objeto de que esta última red hospede al OMV (en este caso, Movistar), de tal manera que le provea el servicio de recibir y terminar el tráfico de sus usuarios. Las diferentes modalidades de un OMV son las siguientes, que parece que algunos columnistas no entienden:
Telefónica Movistar se transforma en un OMV completo (Full OMV). Dicha transformación representa al menos tres retos y/o riesgos para el regulador:
1) La devolución de frecuencias implica la salida de facto de un operador tradicional y el abandono del uso comercial de las frecuencias que deberán de ser puestas a disposición del regulador. Lo anterior implica un costo de oportunidad y reclama que se pongan en licitación a la brevedad para incorporarlas nuevamente al mercado. Para ello, es necesario conocer al menos un calendario del proceso de devolución de frecuencias por parte de Telefónica. Recordemos que el IFT anunció que en la reciente licitación de la banda de 2.5 GHz los participantes ganadores tendrían obligaciones de cobertura que incluían la prestación de servicios en al menos 200 de las 557 poblaciones de entre 1,000 y 5,000 habitantes, que aún no cuentan con servicio móvil, y cubrir al menos 10 de las 13 zonas metropolitanas del país con más de un millón de habitantes con infraestructura propia, así como cubrir troncales carreteras asociadas en las entonces cinco zonas económicas especiales decretadas por el anterior Gobierno Federal, en un plazo máximo de cuatro años. Entonces, ¿cuáles serán las obligaciones que no serán llevadas o cabo por Telefónica o que las asumirá AT&T para realizarlas?
2) El regulador siempre había esperado la entrada de múltiples OMV que compitieran con los operadores móviles tradicionales. El escenario actual ha sido sin duda inesperado: que un operador móvil tradicional se transforme en un OMV. Hay que reconocer que la inversión que Telefónica Movistar ha realizado en obtener frecuencias de las licitaciones en las cuales ha participado han tenido, dado los hechos actuales, un retorno negativo, pero así es el mercado. La decisión de Telefónica debe de considerase como racional ante sus resultados, a pesar del apalancamiento regulatorio que buscó desde su entrada a México y que obtuvo. Aún así, no pudo ante la evidente competencia efectiva existente en el mercado.
3) Cabe señalar que el IFT debe de analizar la operación entre Telefónica y AT&T dado su tamaño relativo en el mercado. El intercambio de información entre ambos agentes económicos, que necesariamente tiene que ocurrir por la relación contractual entre ambos, dado que AT&T será el “operador host” de Telefónica Movistar y quien lleve a cabo el manejo de originación y terminación del tráfico de sus suscriptores, puede dar lugar a conductas colusivas y paralelismos tácitos entre competidores, o que se trate de una etapa con el objeto de la adquisición de Telefónica Movistar en México una vez liberada de su tenencia de frecuencias.
Es por ello que en el anuncio enfatizaron lo siguiente: “Telefónica mantendrá también el control exclusivo sobre sus operaciones, incluyendo su cartera de clientes, activos, administración, precios, finanzas, comercialización, sistemas de facturación, entre otros. AT&T no tendrá visibilidad ni influencia alguna sobre la operación de Telefónica Movistar”. Toca a la Unidad de Competencia Económica del IFT evitar por medio de las condicionantes adecuadas que estas conductas no se lleven a cabo en detrimento de la competencia y la rivalidad entre ambos agentes económicos, o que se trate de una transacción tendiente a la eventual realización de una concentración, por lo que debe de considerarse tal posibilidad.
Debemos recordar que en julio de 2019 Telefónica entregó nueve Data Centers localizados en seis jurisdicciones nacionales, dentro de los cuales se encuentra México, a Asterion por un importe total de 472 millones de euros.
Todo este desmantelamiento de activos hace recordar aquellos episodios en el pasado reciente, y señalados en su momento en este espacio, sobre cómo la inutilidad de imponer límites a la tenencia de espectro, que en otras administraciones sirvió para privilegiar las posturas de ciertos concesionarios y evitar la participación de otros, tratando de modelar en número y tamaño a los competidores, así como las licitaciones “a modo”, como fue el caso de la asignación de un par de hilos de fibra óptica de la red de CFE que obtuvo el consorcio en el cual participó Telefónica; todos ellos fueron instrumentos para diseñar “desde la autoridad” lo que debería ser y los que deberían estar en el mercado, pero el tiempo sólo confirma que “Lo que [concurrentia] non da Salamanca non presta”.