No, Alicia, el País de las Maravillas no está detrás de esta puerta: Ley de velocidad mínima a Internet en Perú
1. ¿Por qué nació esta ley?
“Coronavirus: Perú decreta cuarentena general en el país y el cierre de fronteras durante 15 días ante la pandemia de Covid-19 (…). Estas medidas implican la restricción del derecho de libre tránsito dentro del país, así como el cierre de comercios y empresas, con la excepción de bancos, farmacias y locales que vendan productos de primera necesidad…”[1]
Esto fue a mediados de marzo de 2020. Aún hoy seguimos en emergencia sanitaria y con reglas específicas para evitar la aglomeración de las personas.
La cuarentena obligó a las personas a realizar trabajo remoto, telesalud, teleeducación, comercio electrónico, ocio, entretenimiento, entre otros, en una escala nunca antes vista, convirtiendo la pandemia en el mayor acelerador de la transformación digital.
En la primera etapa de esta emergencia sanitaria, en el sector de las telecomunicaciones se aprobaron dos normas importantes: la asignación temporal y gratuita de espectro radioeléctrico a empresas móviles que lo solicitaren y demostrasen condiciones de saturación y, por otro lado, la flexibilización de los permisos municipales para el despliegue de infraestructura para todas las empresas de telecomunicaciones.
Luego, en una segunda etapa, se han aprobado normas adicionales como el mayor uso del canon móvil —pago al Estado por el espectro radioeléctrico—, para que éste se pague con compromisos de conectividad, lo que funciona como una suerte de crédito fiscal que pueden usar las empresas móviles para financiar la instalación de más antenas 4G[2] o concursos de Internet satelital para las zonas sin servicio, entre otros.
No obstante, la necesidad de tener un ancho de banda adecuado para las nuevas necesidades de Internet, la falta de infraestructura que garantizase la calidad del servicio, así como la falta de cobertura, en especial, en zonas rurales y de preferente interés social, hizo más que evidente la gran brecha de conectividad que tiene el Perú.
“El celular se ha convertido en la herramienta por excelencia de las clases virtuales. En las zonas rurales, sin embargo, no basta con adquirir un buen equipo tecnológico: la falta de conectividad es un problema serio (…). Algunas [zonas rurales] fueron beneficiadas por iniciativas externas; otras aún esperan la ayuda del Estado, que llega a cuentagotas”[3] (el inserto es nuestro).
Así pues, en función de la brecha de conectividad, tanto en servicios móviles como en servicios fijos (y éstos en mayor porcentaje) existente, tanto en zonas urbanas y en mayor proporción en zonas rurales, ocasionaron una fuerte presión hacia las autoridades para concretar (i) mejoras sensibles en la calidad del servicio de Internet y (ii) una mayor penetración del servicio de Internet a nivel nacional.
Lamentablemente, la presión hacia el Congreso de la República implicó que se evaluaran fórmulas “mágicas” para mejorar la calidad del acceso a Internet y la velocidad de descarga, desoyendo las recomendaciones técnicas del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel), del gremio de empresas de telecomunicaciones como es la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN), así como de la GSMA.
Incluso, esta norma fue observada por el propio Poder Ejecutivo pero, finalmente, fue aprobada por el Congreso a través del mecanismo constitucional de la insistencia. En suma, esta Ley 31207 se encuentra en proceso de que se aprueben las normas complementarias, las cuales ya están en curso.
2. ¿De qué trata esta ley?
A través de la Ley 31207 (en adelante, la “Ley”) se modificó el artículo 5 de la Ley 29904, Ley de Promoción de la Banda Ancha y Construcción de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (norma que estableció el actual régimen de banda ancha, que dio origen a la controversial Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica – RDNFO, y a los 18 proyectos regionales de fibra óptica, programados para que entren todos en operación a finales del 2021), con el siguiente texto:
“Artículo 5. Velocidad mínima para el acceso a Internet de banda ancha.
“El Ministerio de Transportes y Comunicaciones determina y actualiza anualmente la velocidad mínima para que una conexión sea considerada como acceso a Internet de banda ancha, que será aplicable con independencia de la ubicación geográfica de los usuarios. Los prestadores de servicios de Internet deberán garantizar el 70% de la velocidad mínima ofrecida en los contratos con los consumidores o usuarios, y establecidas en sus planes (pospago, prepago y otros) publicitados en los diferentes medios de comunicación” (el resaltado es nuestro).
A su vez, la Ley también modificó al artículo 66 de la Ley 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, incorporando el numeral 66.8, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 66. Garantía de protección a los usuarios de servicios públicos regulados.
“66.8. El usuario de los servicios públicos de Internet tiene los siguientes derechos:
“a) La defensa de sus intereses, asegurándose su derecho al acceso a los servicios de comunicaciones electrónicas en condiciones adecuadas de elección, precio y calidad, promoviendo su capacidad a acceder, distribuir la información o utilizar las aplicaciones, los servicios de sus elecciones, en particular a través de un acceso abierto a Internet.
“b) Tener a su disposición herramientas de medición de las velocidades del servicio de Internet de bajada y de subida por la banda ancha. Estos aplicativos proporcionados por las empresas de telecomunicaciones son accesibles vía web. Estos registros se utilizan en procedimiento y son considerados medios probatorios.
“c) Obtener una velocidad mínima garantizada del servicio de Internet de banda ancha que contratan. Dicha velocidad no puede ser menor al 70% de la velocidad de bajada y de subida contratada en áreas urbanas y rurales.
“d) A que, en la publicidad de los productos de telecomunicaciones, se consigne con claridad y en forma destacada la velocidad mínima garantizada del servicio de Internet, la cantidad de megas por mes adquirida y la cantidad de los canales que incluyen el servicio de cable que ofrece” (el resaltado es nuestro).
Así las cosas, debemos aclarar en primer término que Perú ya cuenta con el Reglamento de Calidad de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones del Osiptel (aprobado con Resolución N° 123-2014-CD/OSIPTEL, en adelante “el Reglamento de Calidad de Servicios”), en el cual se establece que las empresas que prestan el servicio de Internet fijo y móvil deben cumplir con 40 por ciento de la velocidad contratada.
La diferencia es que en el caso del Internet fijo el margen de error es de 5 por ciento y en el caso del Internet móvil el margen de error es de 10 por ciento, calculado sobre la cantidad de mediciones efectuadas.[4]
Dicho lo anterior, debemos reconocer que el Congreso de Perú ha recogido una legítima aspiración, contar con un adecuado acceso a Internet, el cual no sólo es un servicio público esencial, sino que es un derecho humano fundamental que posibilita el ejercicio efectivo de los demás derechos esenciales.
Es por ello que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones planteó tiempo atrás una propuesta normativa gradual para el servicio de Internet urbano, la cual no prosperó, pero que hubiese permitido a las empresas una proyección de las inversiones en forma racional.[5]
En el país de nuestro imaginario, al que llamaremos nuestro País de las Maravillas, la aspiración de que todos contemos con un saludable y robusto Internet, que soporte todos los vaivenes y obstáculos, es un sueño compartido que, ojalá, podamos concretar con la dación de una norma. Felicidad absoluta. Pero, hay que ver la realidad, y allí vamos.
3. ¿Logrará sus objetivos esta ley?
La Ley no se ha sustentado en una realidad técnica: las redes fijas se diseñan de una manera distinta a las redes móviles. A su vez, la capacidad de la red móvil se comporta distinto a la red fija. Por ejemplo, en la red móvil se debe prever que la mayoría de las personas se encuentran en sus hogares para Navidad y que, para Año Nuevo, habrá una fuerte migración hacia zonas turísticas. Eso significa que los mayores recursos de la capacidad deben ser migrados de un sitio a otro.
Es lo mismo que pasa cuando hay un partido de fútbol muy competido, o en la última visita del Papa al Perú, o en el cierre de los Juegos Panamericanos, por mencionar algunos ejemplos.
La Ley lo que obliga es que, a pesar de que no se necesite tal capacidad, debe destinar recursos “por si acaso”. Eso implica un uso ineficiente de recursos.
Me explico: tomemos como ejemplo la vía Expresa de Lima. Ahora imaginemos una Resolución trasnochada que establezca que los carriles de dicha vía deben ser en tal cantidad, que soporte que todos los carros de Lima puedan cursar por esa ruta, al mismo tiempo y sin congestión. Es similar este ejemplo a los efectos que va a tener esta Ley: se van a tener que incrementar los carriles de nuestra carretera de Internet, aunque sepamos que no todos los días, no todas las horas, no en forma permanente, los internautas van a recorrer dicha carretera.
No se me mal entienda en este punto: estoy completamente de acuerdo en que se debe revisar el Reglamento de Calidad del Osiptel para hacer los indicadores más rigurosos y, sobre todo, cautelar que las ofertas comerciales a los usuarios sean más transparentes y que cuenten con la información necesaria, suficiente y oportuna.
Pero esa función –que le corresponde al regulador– no debe distorsionar la búsqueda de eficiencia y de asignación inteligente de los recursos.
Otro aspecto técnico que la Ley no toma en cuenta es que la capacidad de la red móvil es variable dependiendo de las distancias y los obstáculos. En efecto, la capacidad de una estación base es variable en función de la calidad de señal de radio. Todo ello nos lleva a evaluar cómo estamos de cobertura. Y lamentablemente, no estamos bien. Veamos la siguiente cobertura móvil, a modo de ejemplo.
En el siguiente cuadro se observa que a pesar de que Perú cuenta con los beneficios de la Ley 29022 que permite la aprobación automática para los permisos de instalación de infraestructura,[6] la cobertura actual a nivel de Centros Poblados es la misma que en 2016, lo que evidentemente no se condice con las informaciones que se recogen en el sector respecto a una mayor instalación de antenas.
Esto nos lleva a concluir que se deben revisar las causas por las cuales existirían más antenas que las que se reportan. No obstante, aún así, la conclusión es clara: tomando en consideración la cantidad de centros poblados existentes versus la cantidad de centros poblados con cobertura, hay un gran déficit de infraestructura que debe ser cubierta.
Cuadro 1
Fuente: Punku. Web. Osiptel.
Cuadro 2
Fuente: Web. Osiptel.
De acuerdo con la información estadística que publica en Osiptel en el Erestel, 76.2 por ciento de los hogares peruanos tiene acceso a Internet. Respecto al Internet móvil, 86.3 por ciento cuenta con dicho servicio, mientras que 30.25 por ciento de los hogares cuenta con Internet fijo.
Cuadro 3. Porcentaje de Centros Poblados con cobertura móvil en 2014 y 2020
Fuente: MTC.[7]
Resulta evidente que el gran problema que trae consigo esta Ley es que los recursos (por naturaleza y definición, escasos) de las empresas van a tener que ser destinados a ampliar las carreteras para ese porcentaje de la población que sí cuenta con servicio, mientras que esa gran mayoría que se encuentra fuera de cobertura y que son los “no conectados”, verán sus expectativas rezagadas. Esta posición es la que también ha expresado el regulador.[8]
4. ¿Qué podemos hacer? ¿Cómo logramos mejorar el acceso y la calidad de Internet y, a su vez, promovemos que se conecte a los no conectados?
Con la claridad de que el objetivo es (1) mejorar la velocidad y la calidad del Internet + (2) conectar a los no conectados, recomendaría lo siguiente:
1. Infraestructura + infraestructura + infraestructura: esto implica un esfuerzo transversal tanto del Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y los gobiernos locales para eliminar cualquier traba u obstáculo para el despliegue de red.
2. Las facilidades e incentivos deben ser focalizados exclusivamente en los concesionarios, quienes deberán cautelar que sus contratas, operadores pasivos, entre otros, cumplan estrictamente las normas ambientales y la socialización oportuna a las comunidades donde se pretende instalar infraestructura. Las consecuencias de las infracciones serán a cargo de dichos concesionarios.
3. La compartición de infraestructura pasiva debe ser obligatoria en las áreas rurales y voluntaria en zonas urbanas. Existe un reglamento pendiente en esta materia, que debe desarrollar las facultades y procedimiento del MTC para la emisión de mandatos de este tipo.
4. Los bienes inmuebles del Estado, así como de los gobiernos regionales y locales, a nivel nacional, deben ponerse a disposición para la instalación de infraestructura para las telecomunicaciones, en forma inmediata.
5. El MTC, con recomendaciones técnicas del Osiptel, debe trabajar y aprobar Lineamientos Técnicos que, como Directivas Técnicas, sean de aplicación a las instalaciones de antenas de telecomunicaciones, con carácter vinculante.
6. Aprobar el mecanismo de incentivo a la demanda. En efecto, la RDNFO y los Proyectos Regionales de Fibra Óptica tuvieron la mirada de incentivar la oferta, lo cual ha sido correcto (con las esperadas mejoras del modelo de la RDNFO que el MTC ha trabajado), pero ahora debe migrarse a un esquema de subsidio focalizado a las zonas rurales y de preferente interés social, para financiar la demanda y la asequibilidad de los equipos. De aprobarse esto, y con la actividad de fibra óptica en los 18 proyectos regionales en zonas rurales que estarán activos en 2021, el crecimiento de cobertura móvil será exponencial. Obviamente, este esquema es temporal y a cargo de las empresas privadas bajo condición de continuidad de servicio cuando se retire el subsidio.
7. Aprobar un esquema de incentivos al despliegue de fibra óptica tanto en redes portadoras (locales o LDN) así como de última milla para el crecimiento de redes FTTH. Al igual que se ha incentivado la conversión del canon móvil para la instalación de redes 4G, las concesionarias que tiendan redes FTTH deben contar con un esquema similar, a cargo no sólo del canon sino también de los aportes regulatorios.
Y con relación a la velocidad y simetría de Internet a mayo 2021, tenemos los siguientes valores:
| Internet móvil (valores promedio nacional) | Internet fijo (valores promedio nacional) |
| – Perú promedio descarga = 26.41 Mbps (+1.91 Mbps).- La simetría en móvil es 50.1% o 1:2 (-1.7%). | – Perú promedio descarga = 54.3 Mbps (+2.5 Mbps).- La simetría en fija es 43.8% o aprox. 1:2 (+1.0%). |
Perú en móvil sigue la tendencia de aumento de velocidad, se explicaría por la presencia de 5G desde marzo
Fuente gadgerss.
8. Si es que no se establece gradualidad para la aplicación de esta Ley, se afectarán las inversiones en zonas carentes de cobertura y las empresas móviles bajarán sus velocidades de descarga y/o la trasladarán a la tarifa final. Las mayores inversiones que realizarán en zonas ya atendidas, conforme hemos detallado líneas arriba. Por lo tanto, debe modificarse esta Ley estableciendo el objetivo de 70 por ciento, cuya gradualidad (periodos anuales) y porcentajes de error, serían establecidos por el MTC vía Decreto Supremo, diferenciando las características técnicas de una red fija y, por otro lado, de una red móvil.
Así pues, mientras se va desplegando la red necesaria para la conectividad y la mejora de la calidad del servicio de Internet, tanto fijo como móvil, se va generando un esquema gradual de incremento de velocidad en un marco de predictibilidad y uso eficiente de los recursos.
[1] Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-51902989.
[2] A través de este mecanismo que se ha usado en varios períodos, el Estado publica la lista de localidades beneficiarias (zonas rurales o de preferente interés social), en el cual las empresas móviles pueden escoger, y se suscriben las adendas correspondientes. Es de especial relevancia resaltar que ello implica que el Estado financia/paga una infraestructura que ingresa a los activos de dichas empresas; por lo tanto, resulta conveniente contemplar obligaciones especiales que permitan garantizar la continuidad y calidad del servicio, entre otros.
[3]Disponible en: https://elcomercio.pe/vamos/peru/clases-virtuales-un-dia-de-clases-en-las-alturas-del-cusco-donde-no-llega-el-Internet-bicentenario-del-peru-tablets-noticia/?ref=ecr.
[4] Un aspecto relevante a mencionar es que este Reglamento de Calidad no se aplica en zonas rurales. En efecto, el artículo 1 de la referida norma dispone que es de aplicación en áreas urbanas: “En tal sentido, se establecen los indicadores de calidad a ser aplicados a quienes cuentan con concesión, registro de valor añadido y/o los operadores móviles virtuales (OMV) que tengan control sobre la red, los cuales presten los siguientes servicios, en áreas urbanas”.
El único servicio que sí cuenta con obligaciones de calidad en áreas rurales es el de teléfonos públicos. “Artículo 1. Asimismo, se establecen las condiciones mínimas para la prestación del servicio de telefonía de uso público en los centros poblados rurales y lugares de preferente interés social.”
[5] El economista José Aguilar ha escrito recientemente sobre el particular. “En su momento, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones propuso que la VMG sea de 80 por ciento en áreas urbanas, pero con un incremento gradual en unos años, de forma que las empresas puedan realizar las inversiones necesarias en forma escalonada. El Osiptel no estuvo de acuerdo con esa disposición, porque era un tema de competencia del regulador. Queda claro entonces que desde hace más de dos años se ha identificado el problema de la velocidad contratada versus la efectivamente recibida y no se realizaron las gestiones para solucionarla; y durante la pandemia originada por la Covid-19 esta situación se ha agravado.” Ver Aguilar, José (2021), “La Ley de Velocidad Mínima Garantizada está aprobada… pero ¿ya mejoró el Internet?” Linkedin, publicado el 14 de junio del 2021.
[6] Ley 29022:
“Artículo 5. Régimen de permisos y/o autorizaciones.
“5.1. Los permisos sectoriales, regionales, municipales o de carácter administrativo en general, que se requieran para instalar en propiedad pública o privada la infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones se sujetan a un procedimiento administrativo de aprobación automática.
“Artículo 6. Uso de áreas y bienes de dominio público.
“A partir de la entrada en vigencia del presente régimen, el uso de las áreas y bienes de dominio público, incluidos el suelo, subsuelo y aires de caminos públicos, calles y plazas, por parte de los operadores de los servicios públicos de telecomunicaciones, para el despliegue, mejoras y/o mantenimiento de la infraestructura instalada o por instalarse, es a título gratuito.”
[7] Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1722061/Documento%20de%20trabajo%20%28versión%202%29.pdf.
Documento de trabajo versión 2, “Propuesta de asignación de bandas de frecuencia 3.5 GHz y 26 GHz e Identificación de la banda de frecuencia de 6 GHz para el desarrollo de servicios y tecnologías digitales 5G”.
[8] “Este [proyecto] establece que la velocidad mínima pase de 40% a 70%, pero lejos de ser un beneficio, esta iniciativa afectará a aquellos hogares que no cuentan con el servicio de Internet, según Rafael Muente, presidente del Consejo Directivo del Osiptel. Sabemos de muchas trabas burocráticas que ponen las municipalidades al interior del país para realizar inversión en infraestructura. Si a esto le agregamos estas exigencias que la ley establece, obviamente las empresas centrarán esfuerzos en las inversión que ya hicieron y no en realizar nuevas inversiones para ampliar la cobertura donde actualmente no existen, señaló Rafael Muente a RPP Noticias.” Disponible en: https://rpp.pe/economia/economia/informe-comisiones-del-congreso-aprueban-por-insistencia-aumentar-la-velocidad-de-Internet-noticia-1336274.
