Proyectos Big Tech de conectividad y el criterio de preponderancia
El pasado 18 de junio el Presidente Andrés Manuel López Obrador invitó a Mark Zuckerberg, fundador de Facebook, a participar en el proyecto para llevar Internet a todo el territorio mexicano:
“Si tú lo consideras interesante, te invitamos a participar para poder hacer una sociedad. Sería algo extraordinario que Facebook ayudara en la comunicación, en la conectividad de México, sobre todo en beneficio de los pobres.” “Contamos con toda la red eléctrica que sí llega a 95 por ciento del territorio y queremos aprovechar esa infraestructura para que, con fibra óptica, y posiblemente antenas, podamos comunicar. Es un programa para comunicar, informar y mejorar la educación, la salud, servicios a muy bajo costo, no con fines de lucro y dejar un margen, un sector que pueda pagar el servicio para que podamos ser autosuficientes. Nos importa mucho el apoyo de ustedes, compartir este proyecto con los representantes de Facebook de México.”
Así le expresó el Presidente la invitación en el fragmento de una videollamada entre ambos, especificado y enfatizado que son aproximadamente 300 mil localidades las que no tienen acceso a Internet.
Lo anterior nos obliga a reflexionar sobre lo que se dejó de hacer en la oportunidad legislativa que se presentó hace seis años. El empuje a dar prioridad, más bien a tener como único objeto una regulación extrema centrada en una batalla contra la “concentración” en el mercado de las telecomunicaciones, tuvo como daño colateral marginalizar en la ley a la población marginalizada de los servicios de telecomunicaciones mediante dos vías: i) impidiendo que la red extensa preexistente tuviera incentivos a expandirse geográficamente e incorporar usuarios a su red, dado que por el criterio de “preponderancia” (que en teoría económica no existe y que es un término nativo de aquella reforma) le penalizara al persistir e incluso profundizar las exigencias que la regulación asimétrica le impuso, y ii) abdicando de la capacidad del Estado de fijar obligaciones de cobertura a todos los operadores a los que se les ha otorgado un título de concesión única que son considerados como NO preponderantes y, por lo tanto, pueden ofrecer toda la gama de servicios de telecomunicaciones que les sean factibles, entre los que figuran operadores globales de telecomunicaciones como Telefónica y AT&T.
En México se tiene la capacidad empresarial y técnica para llevar el acceso a ese 20 por ciento de la población que se ubica en el 80 por ciento del territorio, tal y como lo describe el Presidente López Obrador.
Lo que obstaculiza la inversión necesaria es precisamente el marco regulatorio, el cual desincentiva a todos los operadores a llevarla a cabo, sea por penalizaciones regulatorias o porque la reforma de telecomunicaciones creo la posición de “free-rider” para todos los demás concesionarios, creado de facto una coalición para mantener tal estatus.
En consecuencia, todas las inversiones en extensión de red hacia localidades de elevado costo las debe de proveer el “preponderante”, de tal manera que el resto de los concesionarios haga llegar sus servicios, en caso de que lo deseen conforme a su rentabilidad, ejerciendo el derecho al goce de la compartición de infraestructura y la desagregación de la red.
No se ha escuchado que operadores como AT&T o Telefónica propongan coinvertir con el “preponderante” para llevar servicios a las localidades que el Presidente señala, siendo contingente a que tales localidades se excluyan de la regulación asimétrica que la normatividad de hace seis años impuso.
En cambio, se escucha que Telefónica insiste en lo elevado del nivel de los derechos que paga por su tenencia de frecuencias, o la posición de AT&T sobre su percepción que la desagregación “no existe”, aunque los operadores no hagan uso del “derecho a solicitar” servicios desagregados, dado que el concesionario “obligado” tiene que satisfacer prácticamente todo lo que ellos le soliciten.
La opción de un régimen de coinversión, que sustituya la carga de regulación asimétrica como política pública para localidades marginadas del acceso a Internet, implica acuerdos que tienen por objeto compartir el riesgo de las inversiones y tiene como resultado disminuir el costo del capital, lo cual sería una alternativa para llevar acceso a las regiones de elevado costo.
Actualmente, en las cifras de participación de mercado, como único parámetro en el criterio de “preponderancia”, no distingue entre un usuario adicional en la Ciudad de México y uno ubicado en una cañada en Chiapas o Veracruz.
Las empresas consideradas como “Big Tech”, tales como Amazon, Facebook, Google e incluso Space X (que proviene de sistema de pagos PayPal incubado por Elon Musk), son producto de la competencia irrestricta y del efecto de las externalidades de red, que precisamente la normatividad en México ha satanizado como obstáculo a la competencia efectiva.
La mayoría de estas empresas enfrentan procedimientos de las autoridades de competencia en Europa o en Estados Unidos. Pero también estas empresas han desarrollado propuestas y llegado a invertir en proyectos para llevar el acceso a Internet a regiones apartadas y marginadas de la infraestructura de telecomunicaciones:
- Amazon planea lanzar una constelación de 3 mil 236 satélites en orbita “baja” para proveer de acceso a Internet a comunidades sin acceso en el mundo. Esta iniciativa denominada “Project Kuiper”, ofrecerá Internet en áreas desde una latitud de los 56 grados norte (desde Escocia) hasta los 56 grados sur (al sur de Tierra de Fuego en Argentina, cubriendo teóricamente 95% de la población global).
- Google, con su “Project Loon”, utiliza una red de globos estratosféricos (de hasta 20 km de altitud) para proveer de acceso a Internet y ha sido financiado en parte por SoftBank; dicha tecnología llevó conectividad durante la emergencia por el huracán María de 2018 en Puerto Rico. En acuerdo con Telkom Kenya, dicha tecnología llevará acceso a las regiones centrales de Kenia a partir de 2019. Recientemente, se desplegaron globos para llevar conectividad a las áreas de Perú afectadas por el terremoto de fines de mayo de 2019 y ha estado en negociaciones con Telefónica para proveer de acceso en áreas remotas de Perú.
- Space X, con Starlink, ha iniciado el despliegue de su constelación de satélites en órbita baja (550 km de altitud) lanzando a principios de junio los primeros 60 satélites e iniciará ofreciendo conectividad en latitudes del norte de los Estados Unidos y Canadá después de 6 lanzamientos este mismo año. Space X estima que será capaz de ofrecer cobertura global con 24 lanzamientos, colocando un total de aproximadamente una constelación de mil 500 satélites. Este proyecto reta a una larga cauda de fracasos de proyectos en proveer acceso a Internet por satélite en la década de los noventa (por ejemplo, Iridium, Globalstar y Orbcomm) y aquellos actuales sin posibilidad de ser una alternativa competitiva debido a su elevada latencia, inestabilidad en el servicio y elevado costo, característico de los satélites en orbita geoestacionaria.
- Facebook, con su proyecto “Express Wi-Fi”, está dirigido a localidades rurales con coinversiones con operadores de redes locales y está actualmente disponible en 5 países: India, Indonesia, Kenia, Nigeria y Tanzania; la disponibilidad es por medio de hotspots por medio de tarjetas de prepago. Otros casos son su participación en la iniciativa “Internet para Todos” en Perú en coinversión con Telefónica, el Banco Interamericano de Desarrollo y CAF, con semejanzas operativas a la Red Compartida en México (pero no replicando sus errores), orientada exclusivamente a localidades rurales. Además, está invirtiendo en el despliegue de 750 km de fibra de acceso abierto en Nigeria como lo hizo anteriormente en proyecto semejante en Uganda, donde desplegó 800 km de fibra en coinversión con el operador hindú Bharti Airtel Ltd y Bandwidth & Cloud Services Group de Mauricio. Facebook ha anunciado asociaciones para inversión con Cell C en Sudáfrica, Vodafone en Ghana y Globe en Filipinas. Sin embargo, su iniciativa Internet.org, que busca proveer acceso gratuito pero limitado en contenidos a Internet, incluyendo las plataformas propias de Facebook, ha sido señalada por limitar la libertad de expresión, ejercer discriminación contra otros contenidos y amenazar la seguridad, la privacidad y la innovación. La incursión de Facebook en África “no es filantropía, es una inversión estratégica en nuestro objetivo de largo plazo”, expresó Ebele Okobi, director de Políticas Públicas de Facebook para África.[1]
Ante las brechas geográficas de cobertura que generan brechas de marginalización de su población, es necesario reflexionar sobre medidas como la adoptada en 2016 por el regulador de España, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), en la cual se modificó la regulación para reconocer el hecho de que existen diferentes niveles de competencia a nivel de municipalidades.
La CNMC identificó como competitivas 66 localidades en su oferta de redes de nueva generación, por lo que consideró que en tales municipalidades no existieran obligaciones para Telefónica respecto a las obligaciones de proveer servicios mayoristas de acceso al bucle de fibra; en aquel entonces tales localidades comprendían 34.6 por ciento de la población de España.[2]
Un ejemplo de coinversión es la iniciativa de cuatro operadores móviles en Gran Bretaña, O2, Vodafone, EE y Three para llevar cobertura a las localidades y regiones conocidas como “not spots”, por la ausencia de señal o acceso móvil.
La propuesta es contingente a la eliminación de las obligaciones de cobertura que incluirán las licencias de espectro para 5G que serán subastadas por Ofcom en fecha próxima y una reducción en los derechos anuales por tales operadores.
La empresa producto de la coalición de operadores sería financiada por una reducción de aproximadamente 200 millones de libras en los derechos pagados por los participantes y garantizaría el uso compartido de su infraestructura pasiva (torres) entre los participantes. Lo anterior responde al objetivo del regulador de alcanzar una cobertura de 95 por ciento del territorio con señal móvil para 2022. Lo anterior a pesar de ser el país pionero en la separación funcional de BT.[3]
Si se emula tal diferenciación, en una reforma próxima y necesaria a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión se podría establecer que el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) diferenciara con base en los criterios de poder sustancial de la Ley Federal de Competencia entre localidades competitivas donde exista una concurrencia basada en infraestructura (operadores de cable y operadores de fibra/cobre), donde se eliminaran las obligaciones de compartición y desagregación y, por otro lado, identificara localidades sin presencia de operadores o sin rivalidad entre éstos, dada su condición de elevado costo por su baja densidad de usuarios y la dispersión geográfica de los asentamientos, de tal manera que fueran exentas de las obligaciones regulatorias derivadas de la “preponderancia” y donde las coinversiones y otros mecanismos innovadores de asociación privada y/o pública, incluidos aquellos arreglos contractuales con proyectos de los “Big Tech” que fueran factibles.
La coinversión en infraestructura activa y pasiva desplazaría la compartición y desagregación de red como modelo de negocio para disminuir el riesgo de las inversiones “hundidas” o “irreversibles” que caracterizan llevar nueva infraestructura a localidades donde no existe.
Incluso los proyectos de acceso a Internet por constelaciones de satélite en órbita baja requieren del complemento de infraestructura en el terreno como antenas y enlaces basados en fibra para mantener la baja latencia y el transporte del tráfico generado al servidor de señal de subida.
Por lo anterior, es inevitable la inversión en infraestructura por parte de los operadores y es ahí donde México, por virtud de las disposiciones regulatorias de hace seis años, eleva una barrera absoluta a la participación de los particulares, creando incentivos contrarios para hacer realidad garantizar el derecho constitucional a la conectividad.
Un hecho es cierto, aunque existan constelaciones de
satélites, la conectividad universal no caerá del cielo.
[1] The Wall Street Journal (octubre 8, 2018), “Facebook pushes into Africa”.
[2] CNMC (febrero 2016), “Resolución por la cual se aprueba la definición y análisis del mercado de acceso local al por mayor facilitado en una ubicación fija y los mercados de acceso de banda ancha al por mayor, la designación de operadores con poder significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas, y se acuerda su notificación a la Comisión Europea y al organismo de reguladores europeos de comunicaciones electrónicas (ORECE). (ANME/DTSA/2154/14/MERCADOS 3a 3b 4).”
[3] Financial Times (mayo 10, 2019), “Mobile networks to collaborate over rural ‘not spots’”.