En Chile existe un consenso progresivo de que la institucionalidad de las telecomunicaciones muestra claros signos de agotamiento.
El modelo vigente, a cargo exclusivo de la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel), se ve extenuado y escaso de manos para sostener con eficacia el peso del ecosistema digital actual y los desafíos de la convergencia. Tampoco la Subtel tiene el tiempo ni las energías para abordar el rol que hoy cumplen las TIC como motor de la Cuarta Revolución Industrial, caracterizada por la Inteligencia Artificial, los sistemas ciberfísicos y otras tecnologías disruptivas.
El propio subsecretario de Telecomunicaciones, Claudio Araya, ha reconocido esta “fatiga de material”, señalando que “el sector digital está disperso. Por ejemplo, los Data Center los ve el Ministerio de Economía porque se ve como inversión; la IA está en el Ministerio de Ciencias; la ciberseguridad en la cartera de Seguridad. Entonces, no existe un mecanismo ágil para tomar decisiones de cara al rubro digital, que lo mire como un todo. Cada uno mira su nicho, pese a que todos sabemos que es integral. Chile tiene un liderazgo digital, pero creo que para mantenernos a la vanguardia se necesita una mirada más integradora”.[1]
Con todo, no pequemos de tanta autoflagelación. Porque pese a la “fatiga de material” institucional, es indesmentible que bajo los auspicios de la Subtel y de la industria telco hemos sido líderes en conectividad digital, velocidad, capacidad de tráfico y cobertura que nos ha llevado a estar en los primeros rankings de la región y el mundo. Por lo tanto, no todo ha sido malo, sino que frutos positivos ha engendrado la gobernanza vigente. Sólo tengamos claro que a todo individuo le llega su hora para hacer eterno abandono de esta tierra.
Así, habiendo alabando los méritos de la Subtel, los síntomas del agotamiento progresivo de la institucionalidad de telecomunicaciones ofrecen dos caminos para su remedio: un modelo fragmentado en tres entidades complementarias o un modelo concentrado en una agencia reguladora.
Veremos ambos diseños institucionales, pero antes debo aclarar que yo no pretendo meter las manos al fuego por ninguno de los dos esquemas. Mi única pretensión en este espacio es mostrarle al lectorado que la solución es un abanico de opciones, con sus luces y tinieblas, donde suele terminar primando el simple gusto de los tomadores de decisión.
El modelo institucional tripartito
El esquema tripartito correspondería al modelo más tradicional, en línea con la herencia institucional del derecho español y francés que sostiene nuestra república. De hecho, el modelo trinitario no es tan novedoso, pues ya lo discutió el regulador chileno como opción entre 2000 y 2010, quien abogó por un patrón compuesto de tres órganos públicos diferentes: una subsecretaría, una superintendencia y un panel experto.
Primero, la Subsecretaría de Telecomunicaciones. Nacida en 1977, en un esquema tripartito la Subtel mantendría sus funciones de regulación técnica, fomento de la conectividad, administración del espectro y estudios de desarrollo digital, siempre bajo la tutela del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que fijaría la política general. La reforma consistiría en recortarle potestades, actualizar este organismo existente y santo remedio.
Segundo, la Superintendencia de Telecomunicaciones. Chile presenta una paradoja llamativa, pues telecos es el único sector regulado que no cuenta con una superintendencia especializada. Energía, banca, salud, educación e incluso los casinos de juego tienen autoridades inspectoras propias, mientras que telecomunicaciones sigue bajo una subsecretaría.
La nueva superintendencia tendría como misión la verificación del cumplimiento normativo, el otorgamiento de concesiones y permisos, la participación en procesos tarifarios y la aplicación de sanciones.
El gobierno del ex presidente Sebastián Piñera presentó un proyecto de ley que crea este organismo, pero está frenado en el Congreso por objeciones presupuestarias y de gobernanza. Esto último, porque prevé una estructura unipersonal —que es mirada hoy como la sarna— en vez de un ente colegiado —más ilustrado y a la dernière.
Tercero, el Panel de Expertos de Telecomunicaciones. Este sería el órgano encargado de resolver los conflictos que se suscitan en el ADN técnico del sector, ya sea de las empresas entre sí, de las empresas y el regulador, así como las divergencias producidas en los procesos de fijación tarifaria. Es que la falta de un órgano especializado ralentiza inversiones, genera incertidumbre y tranca la pelota en la cancha de juego —los ejemplos sobran en los expedientes del tribunal de la libre competencia.
En cambio, un panel técnico, imparcial y rápido otorgaría soluciones homogéneas y previsibles, descargando a tribunales que muchas veces carecen de pericia técnica especializada. La idea de un panel técnico la propuso la ex presidenta Michelle Bachelet en un proyecto de ley de 2008, preocupada por la alta conflictividad del sector, pero sin éxito en su avance legislativo.
Como se ve, ninguno de estos dos últimos proyectos de ley ha visto la luz del sol, de modo que la Subtel sigue acumulando hoy una multiplicidad de funciones: regular, fiscalizar, otorgar concesiones, administrar el espectro, fomentar mediante subsidios, sancionar infracciones, fijar tarifas en casos excepcionales, defender a los usuarios, etc. Parece un ekeko andino. Este cúmulo de tareas refleja el déficit estructural de la institucionalidad vigente, que parece pulpo abarcando tantos encargos de un legislador bastante optimista.
El modelo institucional concentrado
En cambio, la agencia de telecomunicaciones representaría el modelo moderno y concentrado, caracterizado por su independencia del gobierno en ejercicio y un funcionamiento colegiado. Ha sido el propio subsecretario Araya quien ha sugerido “que alrededor de la industria se debe crear un organismo autónomo, separado del gobierno de turno, similar al trabajo que realiza la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) con el sector financiero”.[2]
Una agencia de telecomunicaciones es lo que se estila en países con mejor pasar económico, como la Ofcom en Reino Unido, la FCC en Estados Unidos o la CNMC en España. Son entes colegiados e independientes del poder político directo.
Este modelo concentra las funciones reguladoras, fiscalizadoras y sancionadoras, siendo su principal ventaja que todas las decisiones se toman bajo una misma línea técnica, sin contradicciones entre distintos órganos. Además, hay mayor eficiencia administrativa, menos burocracia, menos duplicación de funciones y costos operativos más bajos. En fin, las agencias gozarían de mayor visibilidad y prestigio, toda vez que habría un único referente ante el mercado y la ciudadanía. La anhelada ventanilla única.
No obstante, este modelo no está exento de riesgos y debilidades. La concentración de poder puede transformarse en un “monstruo” institucional que pisa fuerte. Además, la falta de contrapesos naturales genera debilidad en el control cruzado de las decisiones. También, si los recursos son insuficientes, la agencia puede fracasar en todas sus tareas, además de que, al absorber todas las funciones, puede perder especialización en la resolución de conflictos altamente técnicos.
La difícil elección del modelo institucional
Más allá de la dicotomía, la propuesta más razonable parece ser la creación de una agencia de conectividad digital, que no se limite a telecomunicaciones, sino que incorpore también áreas como Data Centers, servicios OTT o nuevas infraestructuras digitales aún sin marco regulatorio definido, que hoy en día andan a la libre por la vida.
Sin embargo, la elección del modelo no puede basarse en modas institucionales. Como advierte el refrán, “más vale pájaro en la mano que cien volando”. Quizás un esquema fragmentado (tripartito), más íntimo a la tradición jurídica chilena, resulta más seguro que lanzarse a la aventura de una agencia integral sin certezas sobre sus resultados.
Es verdad. Chile ya ha dado pasos hacia órganos concentrados, como la Agencia Nacional de Ciberseguridad o la futura Agencia de Protección de Datos Personales, aunque todavía se encuentran en fase de rodaje. Falta ver si esas “escobas nuevas” siguen barriendo bien con el tiempo.
El crucial dilema
El dilema institucional en telecomunicaciones es binario: mantener un esquema tripartito, imperfecto pero probado, con mayor especialización y contrapesos, aunque a costa de burocracia y dispersión. O, en cambio, arriesgarse por una agencia única, moderna y eficiente, pero con riesgos de concentración, falta de recursos y menor capacidad de resolución de disputas técnicas.
La decisión final exigirá un debate serio y con evidencia. Lo central es no seguir la moda de crear agencias sólo por parecer más modernos como las jurisdicciones de pedigrí europeo y anglosajón. Más bien, la nueva institucionalidad debe saber jugarse el pellejo en mejorar la capacidad regulatoria inteligente y saber acompañar a Chile —no torpedearlo— en los desafíos de la era digital.
¿Qué modelo te convence a ti? ¿El tripartito o el concentrado? ¿O visualizas una tercera vía?
[1] Claudio Araya (2025). Chile Tecnológico, El Mercurio, año XXI, N° 210, 27 de agosto de 2025.
[2] Claudio Araya (2025). Chile Tecnológico, El Mercurio, año XXI, N° 210, 27 de agosto de 2025.