Tres recomendaciones para que funcionen los Fondos de Servicio Universal en América Latina

Los fondos de servicio universal (FSU) fueron creados como instrumento para lograr la universalización de las comunicaciones, un ítem que se mantiene como desafío central de los países de la región en materia digital. Su existencia no ha estado libre de críticas, más bien todo lo contrario, pero son parte de la regulación en la gran parte de América Latina y el Caribe y, en consecuencia, fuera del debate propio de su existencia es necesario generar acciones para capitalizarlos.

De este tema se ocupa el estudio Fondo de Servicio Universal en América Latina y el Caribe –disponible aquí–, presentado en los últimos días por la Alliance for Affordable Internet (A4AI) en colaboración con Internet Society. Hay muchas conclusiones posibles, sin embargo, una las condensa todas: “En general, los fondos no se utilizan como se debería o, al menos, no para las telecomunicaciones”, señaló a DPL News Nathalia Foditsch, especialista Senior en Política y Regulación de A4AI y quien lideró el equipo de trabajo que elaboró el informe.

La problemática está sobre la mesa. Un informe de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) da cuenta de que se necesitan casi 50 mil millones de dólares para proporcionar conectividad universal sólo a los países de la región para 2030. “Hay interés de las autoridades” para que los FSU sirvan como solución -o al menos parte de ella- para los problemas que existen en este sentido, indicó la ejecutiva y agregó que “distintos organismos y entidades pidieron el estudio para avanzar en sus países”.

Introducción. Para poder abordar el problema, primero es relevante entender de qué se está hablando exactamente. El FSU –el informe lo toma en singular– es “el mecanismo de incentivo para alentar a los operadores a ayudar (…) a las administraciones a lograr sus objetivos de servicio universal” y generalmente es financiado por proveedores u operadores de servicios de telecomunicaciones, los cuales contribuyen a través de los mecanismos creados por cada país.

En la mayor parte de la región estos fondos están gestionados por una agencia reguladora o un ministerio y ambas entidades juegan un papel en su puesta en funcionamiento. En general, las agencias reguladoras recaudan las contribuciones de los operadores, que se determina según un porcentaje de sus ingresos anuales, y el ministerio decide su uso y es responsable de todo el ciclo de ejecución de cada iniciativa.

Como ya se dijo, y con el fin de concentrarse en las conclusiones del informe, se dejará de lado el contexto formado, por ejemplo, por quejas constantes de los operadores privados porque el dinero que aportan no se usa para el sector, o incluso porque los recursos se utilizan para apoyar a iniciativas de carácter público, algo que a todas luces no se condice con el espíritu para el que fueron creados. Estas cuestiones son las que, por lo general, abren el debate sobre los fondos de este tipo en las charlas del sector.

El FSU surgió como herramienta para cerrar las brechas existentes en el marco de los procesos de privatización que tuvieron lugar en las décadas de 1980 y 1990. Y, “aunque es cierto que los fondos tuvieron un papel fundamental en el desarrollo de la región, sólo el 45.5 por ciento de los hogares (…) tiene acceso a una conexión a Internet de banda ancha, cifra sustancialmente menor que el 86.3 por ciento de los países de la OCDE”, indica el estudio, que aborda la realidad de 24 países de América Latina, Centroamérica y el Caribe.

Radiografía. En 18 de los 24 países analizados se utilizaron los FSU para financiar proyectos en los últimos dos años. Estos son: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, República Dominicana, El Salvador, Granada, Guatemala, Honduras, Jamaica, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas y Trinidad y Tobago. En alguno de ellos incluso hubo cambios en la normativa para perfeccionar la letra chica respecto del alcance, financiación o servicios involucrados.

Brasil y Ecuador, por su parte, no implementaron proyectos relacionados con los FSU en los últimos años. El FUST brasileño prácticamente no se utilizó mientras que en Ecuador una reforma legal de 2016 determinó cambios en el uso de los fondos de Fodetel pero, al mismo tiempo, marcó que esos recursos no pueden usarse hasta fines de 2021. También está inactivos en Nicaragua y Guyana, que aunque estableció un fondo universal, todavía no se encuentra formalmente establecido.

Haití y Uruguay, en tanto, son los únicos dos países del informe sin fondo universal. El estudio no contempla a México, al que habría que sumarlo a esta lista –ver detalles aquí–. En Uruguay, la creación de un fondo de este tipo fue debatida como parte del proyecto de Rendición de Cuentas, que finalmente se aprobó sin ese artículo. La idea era que funcione bajo el ámbito de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (Ursec) y que sus recursos salgan principalmente de lo producido en las subastas de espectro radioeléctrico.

Dentro de los 18 países con status de “activos” en el tema, algunos destacan por haber utilizado más del 80 por ciento de los recursos generados por el Fondo de Servicio Universal en los últimos cinco años. Argentina, Chile y Colombia, entre otros, aparecen en la lista. También Costa Rica, Perú y Jamaica más algunos del Caribe. Aunque en algunos de estos países se menciona el alto uso de los recursos de este tipo, el informe deja claro que usarlos no es una buena noticia per se: hay que utilizarlos y hacerlo bien. Aquí se abre otro interrogante: ¿qué significa usarlos bien?

Usos. El informe menciona cuatro usos de los FSU para instancias que sí atañen al sector: despliegue de infraestructura, acceso público a Internet, alfabetización y gobierno digital. “No obstante, algunos países utilizan las contribuciones para cubrir gastos administrativos o para transferir esos recursos a otras agencias gubernamentales o al Tesoro Nacional”. Aparece entonces la primera y más obvia de las lecciones: los FSU deben utilizarse para cubrir necesidades que atañen a las telecomunicaciones. Esto sucedió más a menudo que en otros tiempos durante la pandemia y, atención, es una práctica que debe instalarse.

Nathalia Foditsch sumó a lo anterior tres recomendaciones o buenas prácticas sobre el uso de los FSU en la región. En diálogo con este medio, consideró clave que “los fondos puedan usarse para banda ancha y que sean neutrales tecnológicamente, algo que parece sencillo pero no sucede en todos los casos”. También hizo énfasis en que “existan mecanismos de evaluación de los proyectos, su puesta en marcha e impacto” y que “operadores de todos los tamaños puedan hacer usos de esos recursos”.

El informe también destaca un caso de uso que considera buena práctica en la materia, los FSU para redes comunitarias en Argentina. El impulso lo dio la ley Argentina Digital (2014) pero ganó fuerza cuatro años después, cuando se habilitó a propietarios de redes de este tipo solicitar licencias para servicios TIC y se los eximió del pago de la tarifa correspondiente. En 2020 se otorgó licencias a dos redes comunitarias y ellas recibieron posteriormente recursos del FSU para llevar a cabo iniciativas de conectividad.

Recomendaciones. A modo de conclusión, el informe dispone de algunas sugerencias finales respecto de la gestión de fondos, de su implementación y formulación legal. Estas propuestas podrían resumirse en estas cinco ideas:

  1. Mejorar el porcentaje de gasto de los fondos y utilizarlos para lo que fueron creados. En otras palabras, analizarlos para abordar la problemática de la brecha digital.
  1. Aumentar la transparencia en la gestión de fondos y realizar evaluaciones de impacto.
  1. Facilitar el acceso a los FSU a proveedores y partes interesadas complementarias, como organizaciones sin fines de lucro o redes comunitarias.
  1. Usar los recursos para fortalecer la igualdad y la equidad desde el ámbito de la demanda.
  1. Proteger a los fondos de los eventuales cambios políticos.

Como los fondos ya existen en la gran mayoría de los países de América Latina y el Caribe, las autoridades deben tomar cartas en el asunto y, primero, afinar el lápiz para que los recursos del sector vuelvan al sector para luego ocuparse de que las iniciativas se traduzcan efectivamente en el cierre de la brecha digital que tanto aqueja a la región. Hubo algunos avances e iniciativas interesantes, sin embargo, el desafío se mantiene: “Hay al menos 7 mil millones de dólares acumulados o utilizados para fines distintos al objetivo de alcanzar la universalidad de la conectividad en la región”.