Los competidores de América Móvil (Telmex-Telcel) están pidiendo al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) otra vuelta de tuerca a las medidas asimétricas y ahora quieren su separación estructural.

AT&T (resultado del paradigma de separación estructural fallida en Estados Unidos y el operador más grande del mundo por ingresos), Grupo Televisa (que concentra 64% del mercado de televisión de paga y que podría ser separada estructuralmente por esa razón) y la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (Canieti) (tomada por los intereses de esos operadores, pero que no representa la voz de toda la industria) piden al IFT la separación estructural de América Móvil.

Esta petición forma parte de los comentarios a la consulta pública de la tercera revisión bienal sobre el impacto en términos de competencia de las medidas asimétricas impuestas a Telmex-Telcel.

La separación estructural es una medida regulatoria draconiana que busca la separación de las empresas en unidades independientes para que operen de manera separada, autónoma y se fomente la competencia. Estas unidades pueden estar separadas por completo o estar vinculadas por una empresa matriz, según la implementación que decida el regulador.

La separación estructural -como la contable y la funcional- está prevista en el artículo octavo transitorio de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión de 2003, que este año cumple una década de su promulgación e implementación.

Quiero destacar que como resultado de la segunda revisión bienal de las medidas asimétricas, el IFT ordenó la separación funcional de Telmex, es decir, la creación de otra empresa diferente a la minorista que ofrezca de manera separada servicios mayoristas de los elementos de la red telefónica local, acceso a la infraestructura pasiva y a los enlaces dedicados locales.

El objetivo de la separación funcional es proveer acceso no discriminatorio a los servicios de telecomunicaciones y la infraestructura pasiva de Telmex-Telnor. El resultado de la separación funcional fue la creación de las empresas mayoristas Red Nacional Última Milla y Red Última Milla del Noroeste.

De forma contradictoria, los mismos competidores y consultores que en su momento pidieron la separación funcional de Telmex como un remedio necesario, idóneo y proporcional, consideran que esa medida drástica e irreversible que tanto defendieron no ha funcionado: ahora piden la separación estructural.

El comentario de Grupo Televisa a la consulta pública de la tercera revisión bienal señala que “la separación estructural es la única solución viable para lograr una competencia real y el acceso asequible a los servicios de telecomunicaciones para todos los mexicanos”. Pero esto mismo decían los competidores de América Móvil de la separación funcional como una panacea.

El propio Grupo Televisa reconoce que “ni las medidas de preponderancia ni la separación funcional están funcionando como se esperaba”, lo cual es compartido por la Canieti. Pero eso ya se sabía y los competidores insistieron. En este espacio se ha pedido que desaparezca la preponderancia.

Axtel, que en su comentario no pide la separación estructural, dice de la separación funcional que “ha entorpecido los procesos de solicitud de servicios puesto que se tiene doble ventanilla”. O sea, la separación funcional ha resultado peor, pero los competidores la alabaron y el IFT la ordenó, porque se obstinaron en imponer una medida sin analizar sus verdaderas implicaciones para el mercado.

AT&T reconoce “la poca eficacia que ha tenido la separación funcional”, pero pide “mecanismos más drásticos para nivelar las condiciones de competencia y revertir los desequilibrios”. No funciona lo que piden pero quieren más vueltas de tuerca.

La literatura analiza los beneficios y riesgos de la separación estructural en telecomunicaciones. Algunos defienden que la separación estructural puede mejorar la competencia y reducir el poder de mercado de los operadores dominantes, fomentar la innovación y la inversión en nuevas tecnologías, así como mejorar la calidad y el precio de los servicios ofrecidos a los consumidores.

Sin embargo, también se advierte que la separación estructural puede aumentar los costos operativos y administrativos de las empresas, dificultar la coordinación, retrasar la implementación de nuevas tecnologías y limitar su capacidad para realizar inversiones y mejorar su eficiencia. Además, puede reducir la colaboración entre las diferentes partes de la cadena de valor de las telecomunicaciones, perjudicando la innovación y el desarrollo de nuevos servicios. Sin mencionar que la tendencia es hacia la convergencia de redes, servicios y ecosistemas de tecnologías.

Existen pocos casos (sobre todo exitosos) de separación estructural de empresas telecom. En 1999, NTT, el operador dominante en Japón, se dividió en tres unidades independientes: NTT East, NTT West y NTT Communications. Cada unidad se centró en una región geográfica.

En 2005, la regulación británica impuso la separación estructural de BT en dos unidades: BT Retail y BT Openreach. Esta última proporciona acceso a la red y servicios mayoristas a otros proveedores de telecomunicaciones. La medida fomentó la competencia, pero no es un caso de éxito porque Reino Unido tiene baja penetración de banda ancha, de fibra óptica y baja velocidad de Internet.

En 2005, el gobierno australiano anunció la separación estructural de Telstra en dos unidades: Telstra Retail y Telstra Wholesale. Sin embargo, después de varios años de disputas legales y de negociaciones, la separación no se realizó.

El caso más famoso, por haber fracasado, fue el de AT&T en Estados Unidos. En 1984, AT&T, entonces monopolio de telecomunicaciones, se dividió en siete compañías regionales llamadas Baby Bells. La medida se implementó para fomentar la competencia. Sin embargo, a largo plazo las Baby Bells volvieron a fusionarse y se convirtieron en compañías regionales más grandes. El resultado de la separación estructural más famosa y fallida fue consolidación del mercado, poca innovación, servicio al cliente deficiente y costos más altos para los consumidores.

La pregunta es si el IFT quiere volver a cometer el mismo error que con la separación funcional que no analizó y que, de acuerdo con sus promotores, no ha funcionado.

Al finalizar 2020, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) emitió su resolución sobre la Segunda Revisión Bienal de Preponderancia en Telecomunicaciones, la cual incluye entre sus principales disposiciones, las siguientes:

• Ofrecer contratos separados, uno para el servicio de telecomunicaciones y otro para la compraventa de equipos terminales.
• Ofrecer al usuario la posibilidad de continuar con el contrato del equipo terminal si es que decide cancelar el contrato del servicio de telecomunicaciones.
• Permitir a los usuarios finales la posibilidad de adquirir a plazos equipos desbloqueados en el esquema de pospago si es que éstos son ofrecidos en el segmento de prepago.
• Desbloquear el equipo terminal adquirido a plazos en el esquema de pospago cuando los usuarios cancelen el contrato por el servicio de telecomunicaciones, siempre que hayan transcurrido por lo menos seis meses del contrato del equipo.^[1]

Específicamente, la medida Quincuagésima Primera Bis del Anexo 1 de la Resolución indica lo siguiente:

“Cuando adicional al servicio de telecomunicaciones, el Agente Económico Preponderante ofrezca a plazos un equipo terminal a un usuario de pospago mediante la modalidad de compra-venta, deberá firmar un contrato por el equipo terminal independiente al del servicio de telecomunicaciones que contrate el usuario.

“El contrato de compra-venta de equipo terminal deberá contemplar la alternativa de adquirir a plazos un equipo terminal desbloqueado, cuando dicha alternativa esté disponible para el usuario final de prepago.

“Si el usuario decide terminar anticipadamente el contrato del servicio de telecomunicaciones y no ha concluido la vigencia del contrato de compra-venta de equipo terminal, el Agente Económico Preponderante deberá ofrecer al usuario de pospago la alternativa de continuar con el contrato de compra-venta.

“El equipo terminal podrá ser bloqueado o inhabilitado temporalmente cuando el usuario de pospago que continúe con el contrato de compra-venta se encuentre en incumplimiento de pago de este.”

Lo anterior está orientado a eliminar la supuesta “venta atada” entre el equipo terminal móvil y el servicio de banda ancha móvil, con el objeto de minimizar los costos de cambio (switching cost) de los usuarios de Telcel para migrar a otros operadores de servicios móviles en forma asimétrica.

Es decir, que los costos de cambio de Telcel a otros proveedores sean relativamente menores que los correspondientes a los costos de los usuarios de otros operadores que deseen migrar a Telcel.

Al respecto, cabe señalar que las prácticas denominadas como “ventas atadas” son estrategias que tienen beneficios y costos. Una regulación que impida asimétricamente su existencia entre competidores no sólo opera como un subsidio al resto de los operadores para adquirir y/o atraer usuarios, sino que tiene costos que necesariamente se tienen que determinar y ponderar frente a los beneficios esperados de tales medidas.

No existen medidas regulatorias que sólo tengan beneficios esperados y ningún costo o efectos en el entorno de rivalidad entre competidores.

Impedir prácticas de empaquetamiento y/o ventas “atadas” necesariamente tienen costos asociados respecto de la dinámica de rivalidad entre operadores.

Impedir estrategias o prácticas de comercialización en forma asimétrica, como los planes de pospago que incluyen la adquisición del equipo terminal dentro de un solo paquete, incentiva que el resto de los operadores disminuyan su innovación y otras inversiones que tengan como objeto atraer usuarios, es decir, se les facilita “atraerlos” sin que requieran un mayor esfuerzo en calidad e innovación para ello.

La práctica de referencia es común en la experiencia internacional en un sinnúmero de mercados. Es típico de los cursos de organización industrial señalar ejemplos análogos, entre rastrillos y la venta de cabezales de navajas, impresoras y cartuchos de tóner, etcétera.

En un entorno competitivo, adquirir y retener clientes o usuarios es fundamental en las estrategias comerciales. Baste recordar que la satisfacción del cliente es la principal barrera a la salida de los usuarios de su proveedor actual a otro y tal lealtad requiere mantener innovación y calidad.

El efecto de “lock in” es típico de entornos altamente competitivos, toda vez que los competidores entre sí responden a los costos de cambio de los usuarios de sus rivales subsidiando tales costos que los usuarios pueden incurrir al migrar de su proveedor actual hacia otro. El vehículo para ello es la oferta de mayores beneficios netos de migrar y probar el servicio de otro proveedor.

La penalización por terminar un contrato de servicios que incluye un equipo terminal en forma anticipada adopta diversas formas, desde la imposibilidad de desbloquear el equipo (que en principio fue ofrecido a precio disminuido o subsidiado), hasta la liquidación anticipada forzosa e incluso con un cargo explícito para dar el contrato por terminado.

Cabe recordar que el mecanismo de contrato de largo plazo del equipo terminal más el servicio tienen como objetivo que el valor presente del flujo durante la vigencia del contrato de pospago sea positivo y permita seguir ofreciendo equipos a precios subsidiados.

Lo anterior hace surgir la pregunta, ¿los usuarios, y con ello la penetración de equipos móviles inteligentes, serán mejores con los contratos de equipos separados del contrato del servicio móvil que con los contratos actuales que empaquetan ambos componentes?

Los efectos negativos potenciales pueden ser que, al ser mayor la probabilidad de cambio de un usuario a otra red, el riesgo de no recuperar la inversión de las promociones del equipo móvil éstas se tengan que eliminar, o bien elevar el costo de los equipos.

Lo anterior significa una desventaja por la vía regulatoria para que el resto de los operadores no ofrezcan mejores y más agresivas promociones, porque no resulta necesario hacerlo para atraer a usuarios de Telcel. Lo anterior, en detrimento del entorno de competencia en servicios móviles como un todo y en particular un incremento en el costo al usuario de los equipos móviles inteligentes y su reemplazo en el tiempo por parte del usuario por equipos con mayores capacidades.

Un incremento en el espectro de elección de los usuarios debería de permitir la existencia simultánea de todo tipo de contratos, aquellos con separación entre el equipo y el servicio y el tradicional que empaqueta el equipo con el servicio.

El usuario podría comparar entre ambos y saber que existe un trade-off o desplazamiento de características entre ambos.

El de mayor flexibilidad o con menores costos de cambio tendrá una combinación de costo de equipo y tarifa de pospago diferente al tradicional empaquetamiento. Ejercer la opción de cambiarse a otro proveedor siempre tendrá un costo respecto de aquel que tiene menos flexibilidad y que recompensa la permanencia. Lo anterior no disminuye el bienestar de los usuarios, sólo hace transparente los costos y beneficios relativos de elegir entre operadores móviles en el tiempo.

No deben ignorarse los costos que pueden crearse por un incremento en el precio de adquisición de los teléfonos inteligentes.

La existencia de costos de cambio o efectos de “lock-in” no necesariamente son dañinos a los usuarios ni al entorno competitivo, incluso puede intensificar la competencia cuando existe paridad en la libertad de estrategias comerciales entre todos los competidores.

El bienestar de los usuarios puede ser mayor con contratos que impongan penalizaciones por terminación anticipada (en sus diversas modalidades) que, en ausencia de ellas, ambos pueden ser equilibrios resultado del proceso competitivo.

Es por ello que las “ventas atadas” y el “empaquetamiento puro” son consideradas prácticas relativas, pueden tener costos y beneficios sociales. Es precisamente por esta razón que todas las medidas regulatorias de la revisión bianual deben justificarse mediante un análisis costo-beneficio sujeto a los criterios de la Ley Federal de Competencia Económica y no por el criterio simplista y unilateral de “preponderancia”.

Amplifica los costos sociales de limitar las modalidades contractuales de los operadores como estrategia de comercialización la aplicación asimétrica de limitaciones contractuales entre los competidores. Es decir, que los operadores “no preponderantes” tengan libertad contractual en sus estrategias comerciales, mientras otro se vea impedido de ofrecer opciones contractuales que benefician a sus usuarios y, sin embargo, prevalezca la visión de sus competidores a los cuales se les hace costoso o difícil atraer a clientes dadas las supuestas barreras que forman tales estrategias contractuales.

No deben ignorarse los costos que pueden crearse por un incremento en el precio de adquisición de los teléfonos inteligentes, incluso ante una permanencia o disminución en las tarifas del servicio asociado de banda ancha móvil. Ambos tienen efecto en el bienestar del usuario y en la penetración de los servicios. Sobre todo, cuando las exigencias y los beneficios sociales de la banda ancha móvil exigen teléfonos o equipos inteligentes en las manos del mayor número de mexicanos posible.

Al tiempo.

^[1] IFT, “ABC sobre la Revisión Bienal de Preponderancia en Telecomunicaciones”, diciembre de 2020.