Questões essenciais a serem consideradas na etapa final do debate sobre o projeto de lei de regulação ex ante das plataformas digitais

Esteban Greco – Economista especializado em direito antitruste e regulação, professor da Universidade de Buenos Aires e da Universidade Torcuato Di Tella. É diretor da Games Economics. Foi presidente da Comissão Nacional de Defesa da Concorrência da Argentina.

Juliana Oliveira Domingues – Professora de Direito e Regulação Econômica na FDRP-USP, presidente do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI), presidente da Comissão de Concorrência do IASP, ex-secretária nacional de Assuntos do Consumidor e ex-procuradora-geral do CADE.

Este artigo resume o trabalho dos autores, Defesa da Concorrência e Regulação Ex Ante de Plataformas Digitais na América Latina, de próxima publicação pelo CentroCompetencia. A realização desta pesquisa contou com financiamento do Mercado Livre.

1. A regulação tradicional e a abordagem atual para as plataformas tecnológicas

Ao longo das últimas décadas, a evolução dos mercados e a consolidação das ferramentas tradicionais de defesa da concorrência exigiram que o direito concorrencial se adaptasse a novas realidades econômicas e tecnológicas. Assim, preocupações antes concentradas principalmente nas estruturas industriais tradicionais passaram a incorporar, de forma crescente, questões relacionadas ao uso e à acumulação de dados, aos modelos de negócios baseados na intermediação e à arquitetura dos ecossistemas digitais.

A expansão das tecnologias digitais nas atividades econômicas e o surgimento de plataformas operadas por grandes empresas deram origem a um amplo debate sobre seus impactos concorrenciais e sobre a adequação dos instrumentos jurídicos e institucionais existentes para prevenir distorções nos mercados. Diversos relatórios elaborados por especialistas e acadêmicos analisaram esse fenômeno e formularam recomendações de políticas públicas, muitas delas voltadas à adoção de regulações ex ante para disciplinar a conduta das grandes plataformas digitais, bem como para enfrentar questões relacionadas à estrutura e às falhas de mercado (Furman et al., 2019; Stigler Center, 2019; Crémer et al., 2019).

Esses debates, que deram origem a regulações ex ante, como o Digital Markets Act (DMA) europeu, evidenciam um processo inverso àquele tradicionalmente descrito pela teoria econômica da regulação e observado nas reformas e privatizações implementadas nos setores de infraestrutura e de serviços públicos. Historicamente, regulavam-se monopólios naturais caracterizados por infraestruturas não replicáveis que, posteriormente, passaram por processos de desregulamentação em razão da inovação e das mudanças tecnológicas que reduziram as barreiras à entrada.

Em contrapartida, observa-se atualmente um movimento de transição da concorrência para a regulação das plataformas digitais. Nesse contexto, atividades, bens e serviços resultantes da inovação e da concorrência vêm sendo submetidos a uma intervenção regulatória crescente em alguns países, especialmente na Europa. Enquanto a inovação tecnológica reduziu custos e ampliou a demanda por serviços que deixaram de constituir monopólios naturais, como os de telecomunicações e energia, argumenta-se que, no caso das plataformas digitais — igualmente resultantes da inovação —, ocorre o movimento inverso.

Os governos da América Latina acompanham atentamente o debate internacional, e alguns deles têm demonstrado receptividade às iniciativas regulatórias europeias, fenômeno frequentemente denominado “efeito Bruxelas”.

Atualmente, o Brasil é o único país da região a avançar em direção a um regime de regulação ex ante das plataformas digitais com características semelhantes às previstas no DMA europeu. A implementação desse regime tem suscitado questionamentos tanto entre seus potenciais beneficiários quanto entre as empresas reguladas. Por exemplo, parcela significativa dos usuários relata perda de qualidade dos serviços em comparação com usuários de países não sujeitos ao DMA. Além disso, as evidências sugerem elevada carga administrativa para empresas e reguladores, resultados incertos e riscos relevantes.

Como consequência da implementação do DMA, a Comissão Europeia designou sete gatekeepers em oito categorias de serviços essenciais de plataforma. Esse cenário contrasta com outras experiências regulatórias internacionais, como as do Japão e do Reino Unido, nas quais apenas Apple e Google foram designadas como empresas sujeitas à regulação. No Japão, a regulamentação aplica-se aos ecossistemas digitais móveis. De modo semelhante, no Reino Unido, a Competition and Markets Authority (CMA) atribuiu à Apple e ao Google o status de Strategic Market Status (SMS) em relação às suas plataformas móveis (Tabela 1).

Tabela 1. Empresas reguladas na experiência internacional comparada

Fonte: elaboração dos autores.

As opções adotadas pelo Japão e pelo Reino Unido explicam-se pelo fato de os sistemas operacionais móveis apresentarem características que dificultam sua contestação, em comparação com outros serviços. Em particular, esses sistemas envolvem uma infraestrutura de alto custo — os dispositivos móveis —, o que limita o multihoming pelos usuários, diferentemente do que ocorre nas redes sociais e no comércio eletrônico, em que essa prática é comum.

2. Ausência de convergência internacional

O panorama comparado é relevante para contextualizar o debate recente na América Latina, no qual o Brasil se apresenta como o único país da região a avançar em direção a um regime de regulação ex ante das plataformas digitais, por meio do Projeto de Lei nº 4.675/2025.

A Europa lidera uma abordagem regulatória (o DMA) que surgiu como desdobramento de casos antitruste anteriormente conduzidos. Os Estados Unidos e os países da América Latina, contudo, vêm resolvendo casos antitruste de maneira distinta da adotada pela Europa. Consequentemente, uma abordagem regulatória nos moldes do DMA não se apresenta como o passo seguinte natural para a região.

Os casos antitruste recentes no Brasil e na América Latina demonstram que a aplicação da legislação de defesa da concorrência permanece eficaz e que as autoridades concorrenciais já dispõem de instrumentos para enfrentar os desafios da economia digital. Argumenta-se, portanto, que a necessidade de uma nova lei de regulação ex ante não é evidente. Ao contrário, a ausência de convergência internacional indica que esse tipo de regulação não é indispensável.

3. Dinamismo empresarial e destruição criativa impulsionados pela economia digital

A adoção de uma nova regulação ex ante recoloca o tradicional trade-off entre eficiência estática e eficiência dinâmica: promover a inovação incremental (ou a concorrência em serviços) versus promover a inovação disruptiva (ou a concorrência em infraestrutura).

O dinamismo empresarial e a destruição criativa estão positivamente correlacionados com a taxa de crescimento econômico. A entrada de novas empresas no mercado obriga as empresas estabelecidas a reduzir preços, mas também as incentiva a elevar a produtividade e a inovar.

O dinamismo empresarial e a entrada de novas empresas com potencial para desafiar os agentes estabelecidos podem ser observados em diversos setores da economia digital, especialmente em Fintech e comércio eletrônico, mas também em segmentos como HealthTech e AgTech. Uma regulação que desestimule o investimento e o financiamento nesses setores teria impacto negativo sobre o potencial de crescimento da região.

Na América Latina e no Caribe, o capital de risco (venture capital) aumentou significativamente entre 2016, quando cerca de 197 empresas receberam investimentos no montante de US$ 0,5 bilhão (LAVCA, 2024), e 2024, quando 751 empresas captaram US$ 4,5 bilhões (LAVCA, 2025).

Nesse contexto, os dez setores que concentraram o maior volume de investimentos de venture capital em 2024 foram: Fintech (61%); E-commerce (5,6%); Serviços de TI e Computação em Nuvem (IT Services & Cloud Computing) (3,7%); CRM/Gestão de Vendas (CRM/Sales Management) (3,6%); Transporte e Mobilidade (Transportation/Mobility) (3%); HealthTech (2,9%); Internet das Coisas (IoT) (2,8%); AgTech (2,6%); HRTech (1,6%); e CleanTech (1,6%). Todos esses setores estão diretamente relacionados à economia digital e às novas tecnologias (Gráfico 1).

Gráfico 1. Os 10 setores com maior investimento de venture capital na América Latina. US$ milhões (2024)

Fonte: LAVCA (2025)

Na América Latina, as empresas de tecnologia e as empresas digitais lideram o dinamismo empresarial, fator essencial para o crescimento sustentável. As autoridades de defesa da concorrência desempenham papel fundamental na prevenção de barreiras à entrada e à expansão de concorrentes, bem como na contenção da resistência de empresas incumbentes que buscam frear a inovação por meio de estratégias anticompetitivas. Nesse sentido, uma regulação ex ante das plataformas digitais poderia acabar funcionando como mecanismo de proteção dos atores tradicionais estabelecidos que essas plataformas vêm desafiando.

4. As oportunidades da inteligência artificial não devem ser desperdiçadas por regulações sujeitas ao risco de obsolescência

A inteligência artificial (IA), especialmente os modelos fundacionais e os agentes baseados em IA, vem produzindo impactos significativos nas estruturas de mercado e na dinâmica competitiva dos diversos agentes digitais. Esse processo coloca em dúvida os pressupostos tecnológicos e econômicos sobre os quais foi construída a regulação ex ante das plataformas, que tendem a se tornar obsoletos. Qualquer discussão atual sobre a regulação econômica das plataformas digitais deve considerar esse fenômeno.

Essas considerações são particularmente relevantes para economias em desenvolvimento, como as da América Latina, nas quais as empresas de tecnologia e as empresas digitais lideram o dinamismo empresarial, essencial ao crescimento sustentável.

A dinâmica competitiva dos ecossistemas digitais da região é condicionada por um contexto econômico e institucional caracterizado pela presença de fortes atores tradicionais incumbentes. Ao mesmo tempo, as startups digitais impulsionam o dinamismo empresarial, a inovação e o crescimento econômico. Qualquer iniciativa de regulação das plataformas digitais deve considerar o impacto da inteligência artificial, uma vez que grande parte das regulações ex ante aplicáveis a essas plataformas foi concebida antes da ampla adoção da IA.

Os fundamentos econômicos que motivaram essas iniciativas regulatórias precisam ser revistos à luz do desenvolvimento tecnológico disruptivo proporcionado pelas soluções de inteligência artificial. Em particular, a IA pode criar novas oportunidades para os países da América Latina, que não devem ser colocadas em risco por regulações estáticas. Esses riscos são especialmente relevantes para a região, onde a adoção de modelos regulatórios inspirados no DMA pode reproduzir dinâmicas de fragmentação, reduzir os incentivos à inovação e gerar perdas de eficiência em mercados digitais ainda em processo de consolidação.

Nesse contexto, uma regulação ex ante das plataformas digitais na região pode transformar-se em mecanismo de proteção dos atores tradicionais estabelecidos que essas plataformas vêm desafiando. Da mesma forma, Aghion et al. (2021) destacam a importância das autoridades de defesa da concorrência diante da nova onda tecnológica representada pela IA, que, segundo diversos autores, constitui uma tecnologia de propósito geral (general-purpose technology) (Calvino, Haerle & Liu, 2025).

5. Conclusões

A análise conduz à conclusão de que novas regulações estão longe de constituir prioridade para o Brasil, diante de necessidades muito mais evidentes e indiscutíveis, como dotar as autoridades de defesa da concorrência dos recursos necessários, de profissionais qualificados e de instrumentos jurídicos e tecnológicos compatíveis com suas atribuições.

A experiência também demonstra a existência de boas práticas de coordenação entre as autoridades antitruste e os demais órgãos com competências sobre o ecossistema digital.

A regulação ex ante envolve custos e riscos elevados, sem que seus benefícios sejam evidentes. Uma decisão de regular deve basear-se na impossibilidade de existência de “concorrência entre redes (infraestrutura digital)” e na presença de um gargalo (bottleneck) que impeça o acesso de terceiros a uma infraestrutura essencial, em sentido estrito.

A importação de um modelo como o DMA para a América Latina pode produzir consequências negativas relevantes e mostra-se desnecessária diante da possibilidade de respostas eficazes por meio da aplicação coordenada e sofisticada dos instrumentos jurídicos já disponíveis.

Referências

Aghion, P., Bergeaud, A. & Bunel, S. (2021). O poder da destruição criativa. Cidade Autônoma de Buenos Aires: Ariel.

Bick, A., Blandin, A. & Deming, D.J. (2025). The Rapid Adoption of Generative AI. Federal Reserve Bank of St. Louis, Working Paper 2024-027.

Calvino, F., Haerle, D. & Liu, S. (2025). Is Generative AI a General-Purpose Technology? Implications for Productivity and Policy. OECD Artificial Intelligence Papers.

Crémer, J., de Montjoye, Y.A. & Schweitzer, H. (2019). Competition Policy for the Digital Era. European Commission.

Furman, J., Coyle, D., Fletcher, A., McAuley, D. & Marsden, P. (2019). Unlocking Digital Competition. Report for the UK Government.

Greco, E. & Keefer, P. (2025). Competition Policy for Free Markets. In: Alviarez, V., Busso, M., Keefer, P., Santos, C. & Stucchi, R. (eds.), Markets for Development: Improving Lives through Competition, Cap. 10. Inter-American Development Bank.

LAVCA (2025). 2025 LAVCA Trends in Tech: Insights on the Venture Capital Industry in Latin America.

Stigler Committee on Digital Platforms (2019). Final Report. Stigler Center, University of Chicago.