Política pública para la gestión del espectro radioeléctrico en el Ecuador
Contexto y antecedentes
Los esfuerzos que realizan los gobiernos para cambiar o transformar la economía y la sociedad constituyen las políticas públicas, y con ellas se persiguen unos fines y objetivos establecidos, en general, sobre la base y el desarrollo de procesos políticos y sociales que, de hecho, en el ordenamiento jurídico vigente la formulación de políticas públicas implica niveles significativos de interacción entre los actores del sector público y la sociedad en su sentido más amplio.
Para contextualizar y analizar el diseño de la política pública, pasa por comprender su definición y los argumentos que soportan la actividad del proceso, así como su dimensión política y social.
El marco constitucional y legal que se aplica de forma secuencial y coherente sustenta las actuaciones y actividades relativas a la formulación, ejecución, evaluación y control de políticas públicas, con el fin de garantizar los derechos reconocidos por la constitución, además, está basada en un modelo participativo que incluye a las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades.[1]
El Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (Mintel) integra la Función Ejecutiva y ostenta la atribución de rectoría, planificación, ejecución y evaluación de las políticas públicas nacionales y los planes que se crean para ejecutarlas. Le corresponde también ejercer la rectoría de la política pública del sector de las telecomunicaciones y, en consecuencia, expedir los acuerdos y resoluciones administrativas que requieren su gestión.[2]
El Estado ecuatoriano se reserva el derecho de administrar, regular y gestionar los sectores estratégicos al que pertenecen, entre otros, las telecomunicaciones y el espectro radioeléctrico, los cuales se han definido en la Constitución como de carácter trascendente, que tienen influencia económica, social, política o ambiental, y se orientan al pleno desarrollo de los derechos y al interés social.
Son objetivos de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, entre otros, promover y supervisar el uso efectivo y eficiente del espectro radioeléctrico y demás recursos limitados o escasos de telecomunicaciones y garantizar la adecuada gestión y administración de tales recursos, sin permitir el oligopolio o monopolio directo o indirecto del uso de frecuencias y el acaparamiento y fomentar la neutralidad tecnológica y la neutralidad de la red.
En tal sentido, la norma invocada dispone al Mintel la formulación, dirección, orientación y coordinación de las políticas públicas para la adecuada administración y gestión del espectro radioeléctrico, con sujeción a la ley.
Con el fin de fomentar la pluralidad y la diversidad en la comunicación, entre otras acciones, la Constitución establece que se garantizará la asignación del espectro a través de métodos transparentes y en igualdad de condiciones para la gestión de estaciones de radio y televisión públicas, privadas y comunitarias que en su utilización prevalezca el interés colectivo.
Las licencias con las cuales se otorgan los derechos de uso del espectro radioeléctrico deben observar el principio rector de la eficiencia para la gestión de este recurso, materializada a través de la aplicación de parámetros objetivos de eficiencia técnica, social y económica, para la adjudicación directa, proceso (concurso) público competitivo de ofertas, de acuerdo a lo que se establece en el Reglamento para Otorgar Títulos Habilitantes emitido por la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (Arcotel).
La Ley Orgánica de Telecomunicaciones dispone a la Arcotel, entre otras, fijar el valor de los derechos por el otorgamiento de títulos habilitantes, así como las tarifas por el uso y explotación del espectro radioeléctrico. Los mecanismos y metodologías técnico-científicas deben considerar criterios tales como: ingresos facturados, número potencial de usuarios, inversiones a realizarse para ampliar y mejorar la calidad, cobertura del servicio y aquellas definidas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), con las mejores prácticas internacionales y las recomendaciones de la UIT, de conformidad a lo que se establece en la modificación a la Ley Orgánica de Telecomunicaciones realizada a través de la Ley Orgánica de Simplificación y Progresividad Tributaria.
El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas determina la competencia para la formulación de políticas y planes sectoriales con enfoque territorial sujetos estrictamente a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo.
Finalmente, es necesario puntualizar que la formulación de la Política pública para la administración y gestión del espectro radioeléctrico ha observado la aplicación de la Guía para la Formulación de Políticas Públicas Sectoriales, emitida por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, a fin de precautelar la garantía de los derechos establecidos en la Constitución y su alineación con los políticas y metas del Plan Nacional de Desarrollo.
Proceso de construcción y emisión de la política pública
La Guía para la Formulación de Políticas Públicas Sectoriales señala que la política pública es una directriz general que refleja la prioridad y voluntad política del gobierno para modificar una situación determinada[3] y su construcción observa la intervención entre actores políticos y sociales, por lo tanto, consigue institucionalizar la intervención pública que responde a un problema social identificado como prioritario y la convierte en materia de política de Estado.[4]
Los instrumentos de la política sectorial integran el bloque constitucional, la estrategia a largo plazo, el Plan Nacional de Desarrollo, las Agendas Sectoriales y Territoriales, las Agendas para la Igualdad y la Planificación Institucional.
El proceso de formulación de políticas públicas en el ámbito sectorial sigue la ejecución de cuatro etapas bien definidas, identificadas como: (1) Etapa Preparatoria y de Diagnóstico, (2) Etapa de Formulación de lineamientos, (3) Aprobación y aval de Política Sectorial e Incorporación en el Sistema y (4) Difusión de la Política.
La primera etapa, fundamentalmente considera la integración de los equipos político y técnico, identifica la necesidad de la política pública, conforma los espacios de participación de actores sociales, recopila, sistematiza y procesa información, caracteriza la problemática, formula las alternativas de acción, su costo y jerarquización, entre las principales actividades.
La segunda etapa de definición de políticas, programas y proyectos considera la formulación de los lineamientos generales de la política pública, asegura en los espacios de participación ciudadana la incorporación de las políticas y análisis para la igualdad, análisis de la dimensión territorial, la formulación de la política, lineamientos, metas, indicadores, programas y proyectos.
La Política pública para la gestión del espectro radioeléctrico en el Ecuador, expedida mediante Acuerdo Ministerial
Mediante Acuerdo Ministerial No. 013-2020, el 14 de mayo de 2020 el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información expidió la Política para la administración y gestión del espectro radioeléctrico, donde se establecen los lineamientos y los objetivos correspondientes al sector de telecomunicaciones y al sector de la radiodifusión.
Sector de telecomunicaciones
El análisis realizado con la intervención de los actores sociales puso en relieve la determinación de altos costos de espectro, importante carga regulatoria, lo cual está impactando en la ausencia de inversiones para cubrir el déficit de cobertura en zonas geográficas donde no han llegado aún los operadores privados y el operador público, teniendo en cuenta, además, que la ausencia de cobertura en algunas zonas pobladas puede responder a la baja capacidad adquisitiva de los usuarios, por lo que los operadores no han desarrollado modelos de negocio convencionales para la prestación de sus servicios.
Hay también, en consecuencia, una problemática en torno a la instrumentalización del servicio universal. Su atención a través de política en análisis propone:
“Promover la ampliación de cobertura y asequibilidad de servicios de telecomunicaciones a nivel nacional y con principal énfasis en la disminución de la brecha digital, a través de normativas secundarias que mejoren la gestión y administración de espectro radioeléctrico, la adecuación de tarifas de espectro de los servicios del régimen general de telecomunicaciones a nivel nacional, priorizando las zonas urbano-marginales, rurales y fronterizas.”[5]
Se necesita definir un enfoque estratégico para el sector intervenido, basado en las premisas y el marco general de su desarrollo, que tienen ya una orientación a largo plazo y son necesarias ahora establecerlas para el mediano y largo plazos, sobre todo, por la correspondencia de esta política con la planificación nacional.
En este sentido, la definición de unos lineamientos y estrategias generales, metodológicamente son pertinentes para dar sentido a la política pública sectorial, para integrar actores en la planificación, la relación con los diferentes niveles del gobierno, la coordinación de otras políticas y la integración territorial, así como los acuerdos entre los diferentes actores para la consecución de los objetivos.
Tres son los lineamientos definidos para el objetivo del sector de telecomunicaciones:
1. Promover la asignación de espectro radioeléctrico, a fin de disminuir la brecha digital y aumentar la calidad de los servicios de telecomunicaciones a la ciudadanía.
Están considerados los procesos de asignación de bandas de frecuencias atribuidas a los servicios fijo y móvil, con la intervención de la Arcotel, la cual realizará la valoración de las bandas de espectro que se asignarán a los prestadores del Servicio Móvil Avanzado, la asignación de las bandas de frecuencias de 700 MHz y 2.5 GHz y la valoración posterior de bandas de frecuencias superiores que permitan aprovechar los beneficios en la prestación de los servicios de Telecomunicaciones Móviles Avanzadas (IMT, por sus siglas en inglés).
Se promueve un trabajo coordinado entre el Mintel y la Arcotel para establecer la hoja de ruta para la implementación de nuevas tecnologías móviles, sobre todo en la actualización del Plan Nacional de Frecuencias basado en las disposiciones del actual Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT.
Se plantea la revisión, análisis y factibilidad de eliminar los topes de espectro para el Servicio Móvil Avanzado, a través de un mecanismo dinámico con el cual se determine la cantidad apropiada de espectro al que puedan acceder los operadores establecidos o nuevos, observando los parámetros que promuevan competencia, inversión, despliegue de infraestructura y que responda a un uso eficiente del espectro.
2. Valoración y asignación de espectro para servicios de telecomunicaciones.
La valoración del espectro radioeléctrico tiene su marco específico definido en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, al que se añadirán los criterios que se deriven de los planes sectoriales y otras políticas emitidas por el Mintel. Las valoraciones se realizarán para cada proceso de asignación y no se considerarán de aplicación general. Los modelos que se apliquen para la valoración de espectro se establecerán de acuerdo con metodologías reconocidas y establecidas por la UIT.
Las tarifas por uso de frecuencias y derechos de concesión deberán estar normalizadas y su recaudación corresponderá únicamente a ese concepto.
Se plantea la creación de incentivos para fomentar la reducción de la brecha digital y, para las empresas públicas de telecomunicaciones, el devengamiento correspondiente se establecerá en cumplimiento al Plan del Servicio Universal y reducción de la brecha digital prioritariamente en las zonas urbano-marginales, rurales y fronterizas.
3. Promover mecanismos para el despliegue de infraestructura para aumentar la cobertura de servicios de telecomunicaciones, mediante la adecuación de la normativa a través de incentivos en los cánones económicos regulatorios.
Su eje central se tiende sobre la emisión de una normativa que defina los valores para el pago de derechos por otorgamiento y tarifas por el uso y explotación del espectro radioeléctrico, cuyas condiciones faciliten la expansión de infraestructura, mejorar la prestación y calidad de los servicios. En zonas de baja asequibilidad y accesibilidad se establecerá en la normativa señalada las tarifas que incentiven el uso del espectro en zonas urbano-marginales, rurales y fronterizas, además de las zonas en donde la penetración de servicios es baja.
Se considerará, además, las tarifas de uso temporal de frecuencias para experimentos, pruebas de nuevas tecnologías e investigación científica cuyos valores responderán únicamente a los gastos administrativos.
Sector de radiodifusión
La problemática identificada en el sector se deriva del análisis, por una parte, de la Ley Orgánica de Comunicación, que establece una reserva de espectro radioeléctrico para la asignación a estaciones que operarían los medios públicos, privados y comunitarios. Esta reserva se administra y gestiona a través de la planificación correspondiente que realiza la Arcotel.
La reserva de espectro debe respetar unos porcentajes definidos: hasta 34 por ciento del espectro radioeléctrico para el sector comunitario, en función de la demanda y de la disponibilidad, el cual debe alcanzarse de manera progresiva y, el 66 por ciento de espectro restante debe asignarse al sector público y privado en función de la demanda, observando el límite de 10 por ciento máximo para la asignación al sector público.[6]
Su atención requiere la emisión de una regulación pertinente, a fin de que se consiga la aplicación del principio rector de la eficiencia en el uso y explotación del espectro radioeléctrico atribuido a los servicios de radiodifusión y televisión abierta.
Otra situación identificada en este sector corresponde a la digitalización de los servicios de radiodifusión, específicamente los de televisión abierta, proceso que no ha concluido aún y que los usuarios y el Estado no aprovechan los beneficios, tanto en la perspectiva de la prestación de servicios y la innovación de su industria, cuanto en la eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico que podría estar disponible para el desarrollo e innovación de nuevos servicios.
La intervención de esta problemática, definida en el segundo objetivo de la política, se propone lograr para el sector de la radiodifusión:
“Fomentar el uso del espectro radioeléctrico para los servicios de radiodifusión abierta, permitiendo su oferta y acceso de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Comunicación en cuanto a su distribución, y en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones en cuanto a su uso óptimo, procurando implementar las innovaciones tecnológicas que se desarrollen para estos servicios.”[7]
Los tres lineamientos establecidos para el sector de la radiodifusión se indican a continuación:
1. Despliegue de nuevas tecnologías en el servicio de radiodifusión de señal abierta.
Se mantiene abierta la adjudicación de frecuencias en la banda de UHF para la operación de estaciones de televisión abierta analógica y digital.
La continuidad del servicio está garantizada por la atención apropiada a la concesión de frecuencias para los sistemas que se conforman con estaciones matriz más repetidoras.
Se mantiene el período de simulcast durante la transición de la televisión analógica a la digital, permitiendo a los operadores establecidos la operación de canales digitales temporales en su zona de cobertura analógica; de manera similar pueden actuar los operadores establecidos que prestan los servicios de televisión digital.
2. Reserva del espectro radioeléctrico para los servicios de radiodifusión de señal abierta.
La Arcotel planifica y gestiona las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico atribuido a los servicios de radiodifusión sonora y de televisión. En tal sentido, debe implementar los mecanismos y métodos apropiados para conseguir la elaboración del catastro de frecuencias disponibles, a fin de aplicar los procesos para la asignación de frecuencias en función de la demanda y las áreas involucradas en la asignación.
3. Expansión de la oferta de frecuencias de los servicios de radiodifusión de señal abierta
La aplicación del principio genérico de eficiencia en el uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico para las asignaciones progresivas de frecuencias, considerará previo el análisis correspondiente, la inclusión de las frecuencias de la banda baja de VHF para la radiodifusión sonora en frecuencia modulada analógica (FM). La factibilidad determinada por la Arcotel para el efecto motivará al Mintel su participación en el despliegue de acciones para la importación de receptores.
Conclusión
El Mintel tiene la atribución definida en el marco jurídico correspondiente para la formulación y emisión de la política pública para la administración y gestión del espectro radioeléctrico. Como resultado del proceso para su construcción, establecido en la Guía para la Formulación de Políticas Públicas Sectoriales de la SENPALDES, se propone intervenir en el sector de las telecomunicaciones y en el sector de radiodifusión sonora y de televisión abierta.
Para el sector de las telecomunicaciones fija un objetivo que pretende lograr es ampliar la cobertura y asequibilidad, reducir la brecha digital a través de una mejor gestión del espectro radioeléctrico, adecuación tarifaria, priorizando la atención de las zonas urbano-marginales, rurales y fronterizas.
Las mejoras en la gestión del espectro radioeléctrico se relacionan con los procesos de valoración de las bandas de frecuencias para el desarrollo del Servicio Móvil Avanzado, poniendo en la mira la puesta a disposición de los operadores establecidos o nuevos, las bandas de frecuencias de 700 MHz y de 2.5 GHZ. Además, considera la revisión de los topes de espectro definidos para los operadores a fin de que se pueda dinamizar y facilitar el crecimiento de las redes móviles en capacidad, cobertura y eficiencia en el uso y explotación del espectro radioeléctrico, además de fortalecer la competencia en el mercado, incrementar inversiones, entre otros propósitos.
La gestión del espectro también considera la planificación de las bandas superiores, como la de 3.5 GHz, y otras bandas de frecuencias superiores a 6 GHz que hoy ya se encuentran atribuidas en la tabla de frecuencias del Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT, luego de la CMR19 para el desarrollo de los IMT 2020. Esto prepararía el camino para la introducción de la tecnología 5G, concordante con la estrategia de Ecuador Digital que incorpora los programas de acción, Ecuador Conectado eficiente y cibereguro, innovador y competitivo, que persiguen mejorar las condiciones de asignación del espectro, promover nuevas inversiones e impulsar la transformación económica digital.
La transformación económica digital nos obliga a ser innovadores y competitivos. En esta línea es posible potenciar los sectores de la economía, conseguir la migración a la industria 4.0 sobre la base de una infraestructura y servicios de banda ancha, además, de una formación o alfabetización digital basada en Tecnologías de la Información y Comunicación, solo posibles con la cobertura y asequibilidad de servicios a escala nacional.
En relación con el sector de radiodifusión, el objetivo de la política pública se propone conseguir que se use el espectro radioeléctrico en la prestación de los servicios de radiodifusión abierta, dando cumplimiento a la distribución política de las bandas de frecuencias atribuidas a este servicio para la asignación a las estaciones privadas, públicas y comunitarias, de acuerdo a la Ley Orgánica de Comunicación.
Se considera un simulcast de señales analógicas y digitales para las estaciones de televisión abierta, bajo el entendido de un desarrollo de la televisión digital supeditada a la demanda y al grado de innovación de servicios de los que podrían aprovechar sus beneficios los usuarios finales.
Finalmente, bajo la determinación de la factibilidad técnica y económica, así como la demanda correspondiente, abrir la banda baja de VHF para la operación de estaciones de radiodifusión sonora en frecuencia modulada analógica.
Este primer paso en la formulación de lineamientos que se exponen para mejorar la gestión y administración del espectro radioeléctrico pone sobre el tapete las expectativas en relación con la consecución de los resultados esperados, la aplicación de una adecuada metodología de monitoreo, seguimiento y ejecución de la política pública, determinarán la validez y efectividad de los cambios y trasformaciones que se pretenden en el sector de las telecomunicaciones y de la radiodifusión.
No obstante, si consideramos que todo es susceptible de mejora, y la atención de las lecciones aprendidas sobre la marcha, sumado a la dinámica muy importante con la que cambian los sectores intervenidos, solo hay plazos perentorios, en tal caso, los cambios y la innovación de la gestión del espectro radioeléctrico debe acogerse a ese ritmo e ir considerando con mayor profundidad la verdadera naturaleza del recurso espectro radioeléctrico, que hoy ya se perfila como un recurso de uso común con reglas coordinadas y de entendimiento cooperativo entre los agentes que lo usan y explotan.
[1] EC 2008 Constitución de la República del Ecuador. Art. 85.
[2] Ibídem, art. 154.
[3] SENPLADES (2011). Guía para la Formulación de Políticas Públicas Sectoriales, p. 10.
[4] Ibídem.
[5] EC (2020) Acuerdo Ministerial No. 013-2020, art. 2.
[6] EC (2019) Ley Orgánica de Comunicación. Art. 106.
[7] Ibídem, art. 4.