Pagos de espectro por cobertura: buena práctica para cerrar la brecha digital, pero insuficiente
Una asignación de espectro radioeléctrico exitosa ―según las voces expertas― es aquella que prefiere la inversión por encima de la recaudación, porque todas las partes ganan: la industria, la sociedad, el gobierno y el ecosistema digital en su conjunto.
Por ese motivo, las autoridades de telecomunicaciones en América Latina y el mundo están adoptando modelos de pago de espectro que permitan dirigir los recursos directamente al desarrollo de la infraestructura y la conectividad, especialmente en zonas rurales o de difícil acceso.
Las condiciones y compromisos de cobertura ya se han vuelto un componente fundamental en las licitaciones de espectro y en los procesos de renovación de licencias para el aprovechamiento de frecuencias, incentivando las inversiones y el cierre de la brecha digital.
Brasil, por ejemplo, captó 9 mil 150 millones de dólares (50.2 mil millones de reales) en la subasta de espectro para 5G que se llevó a cabo en noviembre de 2021. El 84.23 por ciento de ese valor lo destinarán los operadores móviles a la inversión en cobertura hasta 2029, mientras que el resto se irá a las arcas del Estado.
En algunos países, como Colombia y Perú, el gobierno dispone mecanismos para saldar parte del costo del espectro mediante el despliegue de cobertura de servicios de telefonía e Internet móvil (o pago en especie).
Los operadores de telecomunicaciones de Perú pueden cubrir hasta el 40 por ciento del canon anual que deben pagar por el uso del espectro radioeléctrico a través de proyectos de conectividad a zonas rurales y de interés social.
De acuerdo con el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones, las empresas pueden acogerse a este mecanismo por un periodo de dos años, llevando cobertura a comunidades desconectadas o únicamente con acceso a redes 2G, las cuales pueden ser elegidas entre una lista elaborada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Con este esquema, el gobierno apunta a propiciar el despliegue de infraestructura y la modernización de las redes en áreas de difícil acceso, a las que de otra manera no llegarían los servicios porque tampoco son beneficiadas por algún programa de cobertura social.
Telefónica, Claro, Entel y Bitel optaron por saldar parte de sus contribuciones por el uso del espectro a través de este mecanismo conocido como “canon por cobertura”. A principios de año, las compañías acordaron implementar banda ancha móvil 4G en una serie de localidades desatendidas.
Colombia cuenta con un modelo similar llamado “obligaciones de hacer”. Se trata de una alternativa de pago por hasta el 60 por ciento del valor por el otorgamiento o renovación de permisos de uso del espectro, a cambio de la implementación de cobertura móvil en zonas rurales y de bajos recursos.
El Ministerio TIC creó un Banco de Proyectos en el que se identifican las comunidades o poblados apartados y vulnerables que podrán ser conectados por medio de este mecanismo de pago en especie. El decreto 825 de 2020 también permite que las empresas de telecomunicaciones soliciten incluir alguna localidad en particular.
Uno de los factores relevantes en el caso colombiano es que el Ministerio prioriza los proyectos ubicados en municipios que hayan eliminado las barreras al despliegue de infraestructura, lo cual busca ser un incentivo más para que las autoridades locales faciliten los trámites y permisos a la instalación de antenas, estaciones y otros elementos de las redes móviles.
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Una herramienta de inclusión social
Los tres ejemplos citados ―Brasil, Perú y Colombia― apuntan a promover las inversiones y el bienestar social, ya que el valor del espectro radioeléctrico se dirige a proporcionar telefonía e Internet a la población que más lo necesita.
Si los costos pagados por las empresas se van a los bolsillos del Estado, es probable que los recursos se gasten en otras áreas y prioridades del gobierno, o a resolver problemas de corto plazo, dejando de lado la brecha digital.
“En ciertos casos, impulsados en diálogo con la industria y bajo condiciones razonables, estos modelos pueden ser una buena solución” para abordar el desafío de la falta de cobertura en determinadas áreas geográficas, dice a DPL News el Director de Políticas Públicas de GSMA para América Latina, Lucas Gallitto.
“Esta vía permite destinar capital de inversión a la expansión y mejora de las redes móviles en forma directa, lo cual es más eficiente que los pagos de espectro, en especial cuando estos resultan excesivos. El espectro no puede concebirse como un instrumento de recaudación sino como una herramienta de inclusión y desarrollo”, agrega.
Para Samuel Hoyos, presidente de la Asociación de la Industria Móvil de Colombia (Asomóvil), este mecanismo también le conviene a la industria porque posibilita el crecimiento del ecosistema, la conectividad y la transformación digital.
El acceso a Internet genera beneficios sociales adicionales, dado que habilita la educación en línea, el teletrabajo, los negocios digitales y los emprendimientos, como ha sucedido durante el confinamiento por la pandemia de la Covid-19, puntualiza.
“Desplegar infraestructura para que se cierre la brecha digital significa más progreso y más equidad”, desde una perspectiva social y económica. Hoyos afirma que también es una opción más rentable para el Estado, dado que la digitalización de la sociedad y los sectores incrementa la productividad y el desarrollo.
El pago en especie no es suficiente
No obstante, los modelos de intercambio de pagos de espectro por conectividad diseñados por cada uno de los tres países tienen sus particularidades; la forma de implementar el mecanismo de “pago en especie” no es eficiente en todos los casos.
Aunque puede ser una herramienta potencial para optimizar la asignación de las bandas de frecuencias, Ericsson explica en un estudio reciente que las obligaciones de cobertura deben utilizarse con precaución y reflejar los costos en los precios de reserva y las condiciones de despliegue de la infraestructura.
La GSMA expone en otro informe que todo requisito estricto de cobertura o servicio plantea algún tipo de riesgo, ya que las condiciones obligatorias pueden forzar a los operadores a desplegar redes más rápido de lo que sería razonable según las condiciones del mercado; por ejemplo, si aún no existe suficiente demanda para un servicio.
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Los esquemas de “pago en especie” que adoptaron Colombia y Perú requieren en buena medida de la voluntad de los operadores, a diferencia de los compromisos mandatorios de cobertura que se integran a las subastas en estos mismos países y en otros, como sucedió en Brasil.
De todas maneras, Lucas Gallitto advierte que este mecanismo no es suficiente para garantizar el acceso asequible y eficiente al espectro, considerado un insumo necesario para brindar servicios de banda ancha móvil.
“A pesar de que en Colombia la nueva Ley (de Modernización TIC) permitió cubrir hasta un 60 por ciento del pago del valor de espectro en concepto de cobertura, la subasta (de diciembre de 2019) resultó onerosa. El pago ‘en especie’ es una condición necesaria para una gestión del espectro más eficiente, pero no suficiente.
“De forma similar, en Perú, el proceso de licitación en marcha incluye obligaciones a costos altos. No basta con que las licitaciones no sean con pagos: la contraprestación, así sea con compromisos de conectividad, debe reflejar el real valor del espectro para evitar un impacto negativo en los consumidores”, alerta.
Samuel Hoyos puntualiza que en los últimos procesos licitatorios Colombia ha puesto a disposición un espectro caro, lo cual ha retrasado el avance de la conectividad y el liderazgo digital del país.
Un estudio de la GSMA sobre este mercado revela que los precios del espectro en el país han sido hasta tres veces más costosos desde 2014, en comparación con las tarifas promedio en América Latina. Perú también ha licitado las frecuencias con precios más elevados respecto al promedio en la región.
Pese a contar con el mecanismo de intercambio de pagos de espectro por cobertura, la organización señala que el Ministerio TIC de Colombia asignó la banda de 700 MHz a un costo tres veces mayor respecto a la media regional. Esto desincentiva las inversiones, alerta el presidente de Asomóvil.
De cara a los procesos de renovación de permisos de uso del espectro que se avecinan en la región, Gallitto y Hoyos coinciden en que se presentará una importante oportunidad para equilibrar los precios de las frecuencias radioeléctricas o, de lo contrario, se correrá el riesgo de profundizar las brechas y el rezago digital de la región.
La industria, la academia, consultores, expertos e incluso organismos multilaterales han hecho un llamado a las autoridades para que revisen los costos del espectro en las renovaciones de licencias. Las obligaciones de hacer pueden ser parte de las condiciones, pero deben considerarse dentro del valor de este recurso.
Tanto los especialistas como las organizaciones sectoriales e internacionales (como la GSMA y la Unión Internacional de Telecomunicaciones) coinciden en que la alternativa de pago a través de cobertura de servicios puede ser una buena práctica si está acompañada de una política de espectro no recaudatoria, que brinde certidumbre jurídica e incentive las inversiones en la implementación de infraestructura.
Por sí solo, el mecanismo de intercambio, como sucede en Colombia y Perú, no posibilitará la modernización y expansión de las redes y servicios de banda ancha móvil 4G ni el despliegue de nuevas tecnologías como 5G.
Ambos países, al igual que Uruguay, México y Costa Rica, buscan licitar espectro radioeléctrico para el desarrollo de las redes de quinta generación en este 2022, pero los especialistas advierten que las subastas sólo serán exitosas y viables si el espectro se pone a disposición a precios razonables y los valores de este recurso reflejan también las condiciones de cobertura.