Otra vuelta de tuerca: separación estructural

Los competidores de América Móvil (Telmex-Telcel) están pidiendo al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) otra vuelta de tuerca a las medidas asimétricas y ahora quieren su separación estructural.

AT&T (resultado del paradigma de separación estructural fallida en Estados Unidos y el operador más grande del mundo por ingresos), Grupo Televisa (que concentra 64% del mercado de televisión de paga y que podría ser separada estructuralmente por esa razón) y la Cámara Nacional de la Industria Electrónica, de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (Canieti) (tomada por los intereses de esos operadores, pero que no representa la voz de toda la industria) piden al IFT la separación estructural de América Móvil.

Esta petición forma parte de los comentarios a la consulta pública de la tercera revisión bienal sobre el impacto en términos de competencia de las medidas asimétricas impuestas a Telmex-Telcel.

La separación estructural es una medida regulatoria draconiana que busca la separación de las empresas en unidades independientes para que operen de manera separada, autónoma y se fomente la competencia. Estas unidades pueden estar separadas por completo o estar vinculadas por una empresa matriz, según la implementación que decida el regulador.

La separación estructural -como la contable y la funcional- está prevista en el artículo octavo transitorio de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión de 2003, que este año cumple una década de su promulgación e implementación.

Quiero destacar que como resultado de la segunda revisión bienal de las medidas asimétricas, el IFT ordenó la separación funcional de Telmex, es decir, la creación de otra empresa diferente a la minorista que ofrezca de manera separada servicios mayoristas de los elementos de la red telefónica local, acceso a la infraestructura pasiva y a los enlaces dedicados locales.

El objetivo de la separación funcional es proveer acceso no discriminatorio a los servicios de telecomunicaciones y la infraestructura pasiva de Telmex-Telnor. El resultado de la separación funcional fue la creación de las empresas mayoristas Red Nacional Última Milla y Red Última Milla del Noroeste.

De forma contradictoria, los mismos competidores y consultores que en su momento pidieron la separación funcional de Telmex como un remedio necesario, idóneo y proporcional, consideran que esa medida drástica e irreversible que tanto defendieron no ha funcionado: ahora piden la separación estructural.

El comentario de Grupo Televisa a la consulta pública de la tercera revisión bienal señala que “la separación estructural es la única solución viable para lograr una competencia real y el acceso asequible a los servicios de telecomunicaciones para todos los mexicanos”. Pero esto mismo decían los competidores de América Móvil de la separación funcional como una panacea.

El propio Grupo Televisa reconoce que “ni las medidas de preponderancia ni la separación funcional están funcionando como se esperaba”, lo cual es compartido por la Canieti. Pero eso ya se sabía y los competidores insistieron. En este espacio se ha pedido que desaparezca la preponderancia.

Axtel, que en su comentario no pide la separación estructural, dice de la separación funcional que “ha entorpecido los procesos de solicitud de servicios puesto que se tiene doble ventanilla”. O sea, la separación funcional ha resultado peor, pero los competidores la alabaron y el IFT la ordenó, porque se obstinaron en imponer una medida sin analizar sus verdaderas implicaciones para el mercado.

AT&T reconoce “la poca eficacia que ha tenido la separación funcional”, pero pide “mecanismos más drásticos para nivelar las condiciones de competencia y revertir los desequilibrios”. No funciona lo que piden pero quieren más vueltas de tuerca.

La literatura analiza los beneficios y riesgos de la separación estructural en telecomunicaciones. Algunos defienden que la separación estructural puede mejorar la competencia y reducir el poder de mercado de los operadores dominantes, fomentar la innovación y la inversión en nuevas tecnologías, así como mejorar la calidad y el precio de los servicios ofrecidos a los consumidores.

Sin embargo, también se advierte que la separación estructural puede aumentar los costos operativos y administrativos de las empresas, dificultar la coordinación, retrasar la implementación de nuevas tecnologías y limitar su capacidad para realizar inversiones y mejorar su eficiencia. Además, puede reducir la colaboración entre las diferentes partes de la cadena de valor de las telecomunicaciones, perjudicando la innovación y el desarrollo de nuevos servicios. Sin mencionar que la tendencia es hacia la convergencia de redes, servicios y ecosistemas de tecnologías.

Existen pocos casos (sobre todo exitosos) de separación estructural de empresas telecom. En 1999, NTT, el operador dominante en Japón, se dividió en tres unidades independientes: NTT East, NTT West y NTT Communications. Cada unidad se centró en una región geográfica.

En 2005, la regulación británica impuso la separación estructural de BT en dos unidades: BT Retail y BT Openreach. Esta última proporciona acceso a la red y servicios mayoristas a otros proveedores de telecomunicaciones. La medida fomentó la competencia, pero no es un caso de éxito porque Reino Unido tiene baja penetración de banda ancha, de fibra óptica y baja velocidad de Internet.

En 2005, el gobierno australiano anunció la separación estructural de Telstra en dos unidades: Telstra Retail y Telstra Wholesale. Sin embargo, después de varios años de disputas legales y de negociaciones, la separación no se realizó.

El caso más famoso, por haber fracasado, fue el de AT&T en Estados Unidos. En 1984, AT&T, entonces monopolio de telecomunicaciones, se dividió en siete compañías regionales llamadas Baby Bells. La medida se implementó para fomentar la competencia. Sin embargo, a largo plazo las Baby Bells volvieron a fusionarse y se convirtieron en compañías regionales más grandes. El resultado de la separación estructural más famosa y fallida fue consolidación del mercado, poca innovación, servicio al cliente deficiente y costos más altos para los consumidores.

La pregunta es si el IFT quiere volver a cometer el mismo error que con la separación funcional que no analizó y que, de acuerdo con sus promotores, no ha funcionado.