La crisis de la subasta de espectro en la región: ¿coqueteos con el beauty contest? 

La asignación del espectro radioeléctrico es una de las decisiones regulatorias más relevantes —y discutidas— para el desarrollo digital de cualquier economía, incluidas las de América Latina. De ella dependen no sólo algunos ingresos fiscales para los Estados, también la velocidad de despliegue de las redes, la intensidad competitiva y, en definitiva, el cierre efectivo de la brecha digital de acceso.

En este contexto, la subasta se ha consolidado como el mecanismo predominante de asignación de radiofrecuencias, tanto en la región como a nivel global. Sin embargo, cabe preguntarse si, frente a los desafíos actuales del ecosistema digital, este instrumento sigue siendo el más adecuado para promover un uso racional y eficiente del espectro. En otras palabras, si la subasta sigue “dando el ancho” o es hora de repensarla desde sus bases.

Incluso en aquellos países que han optado por modelos regulatorios más liberalizados, basados en registros y fiscalización ex post —en vez de autorizaciones previas para operar redes y proveer servicios—, el uso del espectro radioeléctrico sigue sujeto a mecanismos de control ex ante, dada su naturaleza escasa y la concurrencia de múltiples interesados.

Tradicionalmente, los Estados han utilizado cuatro mecanismos principales para asignar derechos de uso sobre bandas de frecuencias: selección comparativa, subasta, sorteo y lotería.

El procedimiento de selección comparativa

El mecanismo de la selección comparativa —o “beauty contest”— privilegia criterios técnicos y de política pública, tales como cobertura, calidad, inversión o reducción de brechas, permitiendo al regulador alinear la asignación con objetivos estratégicos. El apelativo “concurso de belleza” obedece a que la adjudicación recae en el oferente cuya propuesta resulta más atractiva en su conjunto, no sólo por un atributo aislado, sino por la robustez, equilibrio y consistencia integral del proyecto. 

De ahí que los postulantes tiendan a “adornar” sus ofertas con un conjunto amplio de compromisos y ventajas, configurando un verdadero ejercicio de estética regulatoria, orientado a presentar ante la autoridad evaluadora una propuesta lo más completa, proporcionada y seductora posible. 

La competencia en el “concurso de belleza” no se da en una sola variable observable, como el precio, sino en un conjunto de atributos técnicos y compromisos de política pública. Tal como ocurre en los concursos de Miss Universo, donde el objetivo del certamen es seleccionar a una mujer que represente la belleza moderna, la inteligencia, el liderazgo y el empoderamiento femenino…

Cabe precisar que el denominado beauty contest no recibe tal nombre porque se trate de un procedimiento arbitrario o carente de objetividad. Por el contrario, los criterios de evaluación, sus ponderaciones y las reglas de asignación se encuentran definidos ex ante en las bases, de modo que los operadores conocen —y pueden anticipar— el puntaje asociado a sus propuestas. 

El procedimiento de subasta

El mecanismo de la subasta se ha consolidado como el mecanismo más difundido en el ámbito telco, sustentado en sólidos desarrollos teóricos, como los de Paul Milgrom y Robert Wilson, galardonados con el Premio Nobel de Economía 2020. Más allá de la diversidad de diseños posibles —ascendentes, descendentes, simultáneas, de una o varias rondas, etc.—, todas las subastas comparten una lógica esencial: asignar el espectro a quien esté dispuesto a pagar más por él.

Desde esta perspectiva, la subasta no incorpora de manera directa consideraciones relativas a cobertura, calidad o inclusión digital, salvo que estas se introduzcan mediante obligaciones complementarias. Su principal virtud —y, a la vez, su mayor crítica— radica en que prioriza la eficiencia recaudatoria, manteniendo una relación instrumental con los objetivos de política social. Por lo general, lo que le importa es el dinero. 

Los procedimientos de sorteo y lotería

Los mecanismos de sorteo y lotería —basados en el azar, la suerte o el favor de los dioses— han tenido un uso marginal y hoy se encuentran prácticamente en desuso, debido a su baja eficiencia asignativa. El sorteo asigna el derecho de uso exclusivamente por azar, mientras que la lotería también se basa en el azar, pero exige el pago previo de una suma fija como condición para participar en el concurso.

Con todo, estos mecanismos son duros de matar, subsistiendo de forma residual en ciertas jurisdicciones. En Chile, por ejemplo, el sorteo sigue operando como mecanismo de desempate en concursos públicos de radiodifusión sonora, conforme a la Ley General de Telecomunicaciones.

Latinoamérica frente al caso chileno

En la práctica latinoamericana, la subasta se ha consolidado como el mecanismo dominante de asignación de espectro radioeléctrico, siendo aplicada —con distintos diseños, condiciones y grados de intensidad— por la gran mayoría de los países de la región. Entre los casos más representativos se encuentran Brasil, México, Argentina y Colombia, donde la asignación de derechos de uso se estructura, esencialmente, sobre criterios económicos. 

Chile, sin embargo, constituye una excepción relevante dentro del contexto regional, al privilegiar formalmente la selección comparativa como mecanismo de adjudicación. 

No obstante, este diseño incorpora una fase económica obligatoria en caso de empate técnico, denominada legalmente “licitación”, lo que en la práctica introduce un componente competitivo de naturaleza similar a la subasta. 

El resultado es un modelo híbrido singular, que combina la evaluación técnica de las propuestas con un desempate económico. Esto equilibra objetivos de política pública social con criterios de eficiencia asignativa.

Este diseño ha contribuido a posicionar a Chile como un referente regional en conectividad digital —algunos nos apodan “la Suiza de Latinoamérica”— y permitió que los concursos 5G de 2021 y 2024 generaran ingresos fiscales inéditos. 

Sin embargo, ello abre un debate relevante: el riesgo de que el afán recaudatorio —la “codicia del Estado”— termine desvirtuando la función social y económica del espectro como insumo esencial para la conectividad. El espectro es un bien nacional de uso público, no una fuente ordinaria de rentas fiscales. El Estado no lo administra para hacer negocios y vivir de sus ingresos.

La crisis de la subasta pura

Hoy, el modelo de subasta pura enfrenta crecientes cuestionamientos. En numerosos países, las exigencias de cobertura geográfica, niveles de inversión, requisitos técnicos y calidad de servicio se han trasladado a la fase previa de admisibilidad, configurando verdaderos “micro beauty contests” antes de la puja económica (subasta). 

Colombia y Brasil ofrecen ejemplos de subastas reconfiguradas, donde parte del valor se traslada desde el pago monetario hacia compromisos efectivos de infraestructura, especialmente en zonas rurales o de baja rentabilidad.

No obstante, estos diseños también generan riesgos. Si no se realizan las deducciones adecuadas, el espectro puede encarecerse y elevar los costos de inversión. A ello se suma que, en muchos casos, los operadores pagan dos veces por el mismo recurso: en la asignación inicial y mediante tasas anuales. No es casual que algunos hayan optado por devolver frecuencias, como Telefónica en México (2019-2022) y WOM en Chile (2024).

Subastas, gigabit y subdesarrollo

Esta discusión resulta particularmente relevante en América Latina. La liberación de mayores cantidades de espectro puede reducir la necesidad de desplegar más antenas y permitir mayores anchos de banda a menor costo. 

La comparación internacional muestra que, mientras Europa se ha fijado como sueño político alcanzar conexiones de 1 gigabit hacia 2030, sus velocidades promedio actuales aún se sitúan muy por debajo de ese umbral.

En términos concretos, la Unión Europea registra velocidades promedio de descarga en banda ancha fija del orden de 160 a 170 Mbps. En América Latina, en cambio, los desempeños son sensiblemente inferiores en dichas conexiones fijas. Países como México y Argentina alcanzan promedios cercanos a los 35 Mbps, mientras que Uruguay y Chile se sitúan en torno a los 80 y 90 Mbps.

Esta brecha en la calidad de la conectividad entre países ricos y países de la plebe —expresada principalmente en la velocidad efectiva de las conexiones— debiera ser considerada con seriedad al momento de definir las políticas de asignación del espectro radioeléctrico. 

No pocas economías de América Latina se debaten aún en condiciones de pobreza estructural, viviendo prácticamente al día, mientras otras naciones transitamos con los temores y vulnerabilidades propios de una clase media expuesta al riesgo permanente del retroceso social. 

En este contexto, mejorar los mecanismos de asignación del espectro —introduciendo, por ejemplo, elementos propios de la selección comparativa entre los requisitos de admisión a la subasta— constituye una decisión sabia y prudente para combatir parte del subdesarrollo. 

Esta política tendría como propósito expandir la capilaridad de las redes entre los territorios, ampliando así el acceso efectivo de la población a servicios de conectividad de calidad. Con esta medida, los gobiernos podrían reducir la brecha digital de acceso, que es el primer peldaño de las múltiples digital divides que azotan a nuestros queridos países de las Indias Occidentales.