Gobernanza multiparticipativa de Internet y el nuevo mundo post-Covid-19

En estos tiempos de calamidades climáticas y virales valoramos la Internet más que nunca, porque funciona: Zoom con familiares y amigos, educación a distancia, Netflix, Amazon, banca por Internet, webinars internacionales, teletrabajo; la lista es tan larga como los aspectos de nuestra vida cotidiana.

Pero no es por coincidencia que normalmente damos con la página web que buscamos ni un milagro que recibamos el email correcto. Y tampoco es por arte de magia que la Internet global se mantiene fundamentalmente libre y abierta, como hoy la conocemos.

De hecho, la Internet es un campo de batalla.

La batalla no es nueva: autoritarismo versus liberalismo. Este versus Oeste. Pasado versus presente. La batalla se da en múltiples frentes; comerciales, geopolíticos, diplomáticos, técnicos, y, particularmente, en uno que recoge todos los anteriores: la gobernanza de Internet, es decir, el establecimiento de las reglas, políticas, estándares y prácticas que coordinan y dan forma al ciberespacio global.

La humanidad enfrenta dos opciones críticas para atender exitosamente los retos de escala global como la gobernanza de Internet. La primera, entre vigilancia totalitaria y empoderamiento ciudadano. La segunda, entre el aislamiento nacionalista y la solidaridad humana global.

Pensemos en el coronavirus: un método efectivo para su control es el rastreo y vigilancia estatal constante del ciudadano, progresivamente autoejecutable vía sensores, apps y algoritmos y el castigo a quien infringe las normas. Es aparentemente tan efectivo desde la perspectiva epidemiológica que nuestras sociedades abrazan estos métodos a pesar de su dudosa juridicidad y su erosión de derechos fundamentales. Pero la persecución y la represión no son las únicas formas de lograr el cumplimiento.[1] 

El cumplimiento también podría basarse en la confianza de la ciudadanía en el conocimiento científico, en buen liderazgo político, en respetar la constitucionalidad acordada y en permitir que la ciudadanía tome decisiones individuales y colectivas conforme a esta información. Esta opción es mucho más complicada, incluso parece imposible ante el perfil de nuestros líderes electos y también del electorado. Pero de lograrse, el mundo post-Covid-19 sería uno mejor. 

Asimismo, la pandemia, por definición, es un problema transnacional. Solo puede resolverse eficazmente mediante la cooperación efectiva transfronteriza. Para vencer al virus necesitamos compartir información y estrategias científicas libremente. Si expertos canadienses dudan entre tal o cual curso de acción, pueden consultar a sus colegas surcoreanos, quienes viven un punto más avanzado de la curva, o quizás el inicio de una segunda. Incluso, quizás alguno de estos médicos canadienses y surcoreanos de tiempo en tiempo coinciden en convenciones medicas internacionales, profundizando aún más el grado de comprensión y confianza mutua. 

La cooperación efectiva global basada en la confianza es fundamental para atender efectivamente las problemáticas transfronterizas, sean pandemias, proliferación nuclear, terrorismo internacional, cambio climático[2] o el tema que hoy tocamos: la gobernanza de Internet global.

La Internet nació entre tensiones geopolíticas y todavía las enfrenta. Aunque concebida para fines bélicos, un sistema de comunicaciones capaz de resistir un ataque nuclear, afortunadamente su gestación y desarrollo -la construcción de sus protocolos y reglas- es producto de colaboraciones y consensos entre técnicos y universitarios civiles; un proceso de construcción constante, progresivamente inclusivo y abierto que hoy continúa y se perfecciona.

Estos procesos de gobernanza por consenso dieron y dan pie a la ubicua,[3] transnacional y muy pronto extra-planetaria[4] red de redes: la Internet. El mercado de información, ideas, servicios y bienes de mayor tamaño, eficiencia y libertad en la historia de la humanidad.

Un mundo construido sin necesidad de un estado policiaco para hacer cumplir sus normas y prestando muy poca atención a los Estados-naciones, a las fronteras, a las soberanías.

Un país como Corea del Norte puede, a su propio costo, confiscar todos los aparatos e intentar cerrar todas las vías para acceder a Internet global. Y China puede hacer lo posible por limitar aspectos de Internet dentro de sus fronteras. Pero ninguna de esas acciones inhabilita la Internet global. De hecho, en la medida que China ha decidido ser un líder del comercio global, entiende el inmenso valor económico y político de una red global funcional; por eso siempre habla de perfeccionarla (conforme a su cosmovisión política particular).

La Internet refleja una ideología liberal sofisticada. La apuesta a que la libertad de acción científica, el respeto a acuerdos normativos y consensos técnicos, así como la innovación apalancada en libertad empresarial pueden lograr y sostener objetivos de interés público de forma satisfactoria en lugar de la acción estatal exclusiva. De hecho, estatutos claves como la Ley Federal de Comunicaciones de EEUU de 1996 se fundamentan en esos ideales.

Al otro extremo, China. La civilización y Estado administrativo de mayor antigüedad y longevidad.[5] Lista para establecerse como la superpotencia tecnológica global del siglo XXI[6] y exportar su hasta ahora efectiva cosmovisión iliberal.

Como nueva potencia, China naturalmente busca afirmar su “ciber-soberanía”, sus modelos autoritarios de gobernanza, entre los cuales está el Great Firewall: la gran muralla tecnológica de censura y supresión de información a cargo del Ministerio de Seguridad Pública. Personas y tráfico constantemente vigilados; bloqueo de direcciones de Internet e interconexiones indeseables; criminalización y persecución de las innovaciones tecnológicas que logran evadir esas barreras. El estado del arte en soberanía nacional sobre Internet.

Entre múltiples estrategias, China busca establecer un ordenamiento internacional ideal para sus objetivos, y junto con varios aliados busca gubernamentalizar la Internet global por vía de Naciones Unidas. Busca resolver un “problema” de larga data en la agenda de los regímenes autoritarios:

Ningún Estado ni entidad intergubernamental controla ni regula la Internet global. Las reglas, estándares y políticas de Internet se han establecido de forma fundamentalmente privada y técnica, en una conversación que envuelve organizaciones no gubernamentales, académicos, empresas, individuos y, en menor grado, a los Estados.

Durante mi presidencia del Foro Latinoamericano de Reguladores de Telecomunicaciones (Regulatel), entidad intergubernamental de cooperación hemisférica y trasatlántica, fue que abrí los ojos a la institucionalidad que mejor representa este “problema”: la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN), una organización no-gubernamental de alcance global a cargo de aspectos críticos al funcionamiento de la Internet.

Una institución y una cultura que no solo permite, sino que invita, a que personas naturales y jurídicas dirijan los procesos de creación de ciertas normas y reglas de la Internet global. Un espacio de participación internacional y autogobierno que no presta demasiada atención a la estadidad o la nacionalidad y que expande las oportunidades de acción internacional individual: individuos sentados como iguales en la misma mesa con China o Irán en procesos de creación de políticas públicas concertadas y globalmente vinculantes. Y sirviendo de contrapeso a esos intereses y agendas.

ICANN (Internet Corporation fon Assigned Names and Numbers) es una institución global que establece políticas públicas vinculantes transnacionalmente para un muy específico, pero crítico, espacio en Internet: el sistema de nombres de dominio (o DNS, por sus siglas en inglés).

¿Y qué es el DNS? A diferencia del mapamundi, los lugares y direcciones de Internet no se conciben en virtud de un territorio ni de una jurisdicción. El DNS es lo que permite la asignación y el uso de un identificador único para cada lugar y aparato en el ciberespacio. Dicho de otra forma, para que un website pueda existir en Internet (y para que un mensaje pueda arribar a su destino), es necesario asignarle un número de Protocolo de Internet o IP, por ejemplo, 174.142.218.116.  Evidentemente, ese número es bastante difícil de recordar. Así, para “marcarlo” fácilmente, basta recordar su correspondiente nombre de dominio: https://dplnews.com/.

ICANN controla la “zona raíz”, el archivo digital básico de direcciones de Internet; por ello, es la autoridad global del DNS. En esa raíz residen los dominios de nivel superior (“top-level domains o TLDs”) que todos conocemos como <.com>, <.org>, .<net>, <.edu> o <.pr,>, otros menos conocidos como <.gay> o .<solar>, así como los dominios “internacionalizados”, es decir, aquellos escritos con tildes, acentos y otros símbolos o en caracteres no-romanos.

Una sola zona raíz global y coordinada asegura que todas las tecnologías que usan DNS (sitios web, e-mail) funcionen irrespectivamente de la jurisdicción donde ubica el registrador o el operador del dominio de Internet o el proveedor de servicios de Internet.

En fin, y en términos no técnicos, los nombres de dominio son como el número de una casa en una calle. Permiten a las personas naturales recordarlas y encontrarlas. Las direcciones o números IP, por otro lado, son la ubicación geográfica de las casas, sus coordenadas específicas en el ciberespacio de múltiples autopistas, carreteras y calles.

ICANN, una corporación sin fines de lucro organizada en California, controla las coordenadas y los nombres de todos los lugares en la Internet y también controla el mapa mismo, pues solo ICANN puede autorizar modificar la zona raíz. Y ICANN es fundamentalmente autogobernada por individuos voluntarios.

¿Cómo es esto posible? ¿Es esto legítimo desde la perspectiva del derecho internacional?

Los deslindes jurídicos tradicionales entre lo público y lo privado resultan inadecuados para describir una dinámica actualidad internacional en donde actores e instituciones privadas cohabitan con Estados soberanos y sus organismos intergubernamentales. El eminente tratadista Philip Jessup fue quien primero utilizó el término “derecho transnacional” para describir esta juridicidad transfronteriza y público-privada: “todo el derecho que regula acciones o eventos que trascienden fronteras nacionales. Tanto el derecho internacional público como el privado se incluyen, al igual que otras reglas que no se ajustan totalmente a dichas categorías”.[7]  

La Internet global es un gran mercado transnacional y, como todo mercado, no puede ser realmente libre ni justo sin parámetros jurídicos. Es una categoría del derecho transnacional.  Muchos de sus espacios cruciales, sin duda, seguirán requiriendo respuestas mayormente estatales e intergubernamentales; por ejemplo, la tributación justa de corporaciones multinacionales (particularmente los gigantes estadounidenses de Internet) y la persecución efectiva del cibercrimen, entre muchas otras.

Pero en algunos espacios hoy se demuestra que la intervención sustancial de individuos y actores no gubernamentales en gestiones internacionales es conveniente y apropiada. ICANN es posiblemente el mejor ejemplo, no solo por sus procesos y poderes prescriptivos transnacionales, sino porque estos procesos multiparcitipativos están plenamente abiertos a, y dirigidos por, ciudadanos de todo el planeta.

En el multilateralismo los gobiernos soberanos hablan con los gobiernos soberanos y los gobiernos soberanos toman las decisiones. Sin duda, pueden pedir consejo a las empresas o la sociedad civil, pero la toma de decisiones es impuesta verticalmente.

El multistakeholdersimo o gobernanza multiparcitipativa, por otro lado, promueve la participación de todos los actores en todas las etapas del proceso; las discusiones y la toma de decisiones son fundamentalmente horizontales. Al involucrar a todos en una discusión abierta, transparente y colaborativa, las decisiones logran gran confianza y aceptación de las diversas partes con interés.

La “comunidad global de múltiples partes interesadas” en este contexto incluye la totalidad de actores interesados en la gobernanza del DNS y los recursos numéricos de Internet y se manifiesta en ICANN vía diversas organizaciones intra-corporativas con injerencias específicas sobre dominios genéricos, códigos de países y territorios y recursos numéricos, cada una representante de diversas posturas comerciales, posturas gubernamentales, posturas de usuarios individuales, posturas técnicas, entre otras.

En fin, la cooperación global, basada en confianza mutua, en datos y en ciencia es fundamental para atender efectivamente los fenómenos y retos transfronterizos. La gobernanza multistakeholder de la Internet global dentro de ICANN es un muy avanzado ejemplo institucional de esta idea puesta en acción.

La Internet e ICANN son hijas de las tensiones y procesos geopolíticos del siglo XX y su desarrollo libre, abierto y en gran medida privado es parte y también motor de los procesos globalizadores económicos, políticos y tecnológicos que han demostrado la progresiva porosidad de las fronteras nacionales, han achicado al mundo y hecho patente la interconectividad e interdependencia de los seres humanos entre sí.

Si la pandemia de Covid-19 nos ha dado algo positivo es la oportunidad y el tiempo para reflexionar. Hay muchas preguntas y pocas respuestas.

¿Fortalecerá la pandemia a los Estados-naciones y reforzará los nacionalismos? ¿Ocurrirá una transferencia de poder hacia el este, ante la noción de que los modelos autoritarios han reaccionado efectivamente y el dato que EEUU ha perdido toda semblanza de liderazgo moral y político? ¿Veremos un nuevo tipo de globalización cuyas opciones sean el modelo surcoreano vs. el chino? ¿Estamos condenados a un siglo XXI menos abierto, menos próspero y menos libre; un siglo de control?

O, por otra parte, ¿nacerá un nuevo internacionalismo, un nuevo sistema global, con nuevas formas de seguridad social y sistemas para gestionar la interdependencia; o mejor aún, una infraestructura global de cooperación y gobernanza multiparticipativa? ¿Dará la actual crisis el empujón necesario para que EEUU y las democracias liberales despierten, mejoradas, con cadenas de suministros y económicas más racionales e instituciones de gobernanza local y global más efectivas?

Algo sí parece claro: no estamos ante el fin de un mundo interconectado. La pandemia en sí misma es prueba de nuestra interdependencia.[8] Si la pandemia nos ayuda a reconocer el interés de la humanidad en cooperar multilateral y multiparticivamente, habrá servido un propósito no solo útil, sino quizás salvador de la humanidad misma. Los grandes problemas del siglo XXI son globales no solo en su distribución, sino también en sus consecuencias. El cambio climático antropogénico, la proliferación nuclear, el terrorismo internacional, los virus biológicos y también los informáticos son problemas de todos, problemas humanos, problemas transnacionales, inmunes a las fronteras.

Occidente siempre ha caminado sobre una cuerda floja: tiene que afirmar su poder estatal -su soberanía- local y globalmente, pero sin legitimar las agendas antiliberales de las fuerzas que combate, sean internas o externas.

Al menos hasta ahora, la marcha del liberalismo global ha ido aumentando el impacto y la relevancia de las personas naturales y jurídicas privadas en la acción internacional, distanciándose de la simplicidad nacionalista y soberanista. En lo correspondiente a Internet, este fenómeno ha sido clave para contrarrestar el ciber autoritarismo y procurar una Internet libre y abierta.

El multistakeholderismo -y su institucionalidad avanzada en ICANN- se cimienta sobre una moderna ideología de cooperación y consenso que valora y distingue al voluntario capacitado, prefiriéndole sobre narrativas estatales no muy evolucionadas desde el barroco tardío. En lugar de ubicar al Estado-nación en el rol internacional protagónico al que estamos acostumbrados, ICANN trata al interventor gubernamental como un stakeholder más, a través de canales deliberadamente diseñados -como el Comité Asesor Gubernamental (GAC). ICANN entiende bien que la presencia y participación adecuada de soberanos en sus procesos le fortalece y le legitima geopolítica y jurídicamente, como innovación de gobernanza en el derecho internacional.

ICANN no es perfecta. Sin duda, refleja las estructuras y asimetrías de la vida real. Como diría Orwell, hay algunos “más iguales que otros”: grandes potencias nacionales que presionan individualmente y en bloque, mega-corporaciones multinacionales, organizaciones globales gubernamentales y ONGs e incluso individuos con más poder que otros.

Pero aun estas aparentes patologías pueden operar como fortalezas: el fuerte choque de intereses, la competencia de ideas,[9] de tesis y antítesis dan credibilidad a los avances o consensos que sí se puedan lograr en temas controvertibles o espinosos. Y las batallas por la esencia liberal de Internet serán aún más cruciales en un mundo post coronavirus en donde la imposición estatal y vertical parecen más aceptables. 


[1] Nuria González Martín y Diego Valadés, coordinadores, Emergencia sanitaria por Covid-19: derecho constitucional comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México (UNAM) e Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 4/2020. Disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/site//publicaciones/157Emergencia_sanitaria_por_COVID_19_Derecho_constitucional_comparado.pdf.

[2] Yuval Noah Harari, “The world after coronavirus”, Financial Times, 20 de marzo de 2020. Disponible en: https://www.ft.com/content/19d90308-6858-11ea-a3c9-1fe6fedcca75. Ver además Yuval Noah Harari, Sapiens: A Brief History of Humankind, New York: Harper Collins, 2015, pp. 207-208.

[3] La Internet creció de 600 usuarios en 1983 a 413 millones en el 2000 y sobre 3 mil millones en 2016. Internet de las cosas (IoT) mantendrá el crecimiento exponencial y no hay riesgo de carencia de recursos numéricos para el crecimiento sostenido, incluso interplanetario, ante la adopción del protocolo de IP versión 6 (IPv6). Ver https://datareportal.com/reports/digital-2019-internet-trends-in-q3. De hecho, para 2025 se pronostican cerca de 6 mil millones de usuarios y cerca de 25 mil millones de conexiones de IoT. Ver GSMA, Mobile Economy 2020, https://www.gsmaintelligence.com/research/?file=735f70a7afbfc8ddb46efd17cafc2330&download.

[4] A. Alhilal, T. Braud, P. Hui, The Sky is NOT the Limit Anymore: Future Architecture of the Interplanetary Internet, ArXiv.org / Cornell University, 2018. Disponible en: https://arxiv.org/pdf/1810.01093.pdf; https://www.axios.com/interplanetary-internet-could-here-sooner-4bea0435-1e20-44c5-82c3-ea49e63093d2.html.

[5] Jinfan Zhang, The Tradition and Modern Transition of Chinese Law, Springer-Verlag, 2014, 339-350.

[6] En 2015, Beijing develó su política oficial al respecto: la llamada “Ruta de la Seda Digital”: imponer el principio de la ciber soberanía y crear un entorno político-jurídico amigable a la cosmovisión y capitalismo de Estado chino. Ver, Clayton Cheney, China’s Digital Silk Road: Strategic Technological Competition and Exporting Political Illiberalism, Issues & Insights, Vol. 19, WP8, Pacific Forum (julio de 2019). Disponible en: https://www.pacforum.org/sites/default/files/issuesinsights_Vol19%20WP8FINAL.pdf.

[7] Philip Jessup, Transnational Law 1-2 (New Haven: Yale University Press, 1956). Disponible en: http://iglp.law.harvard.edu/wp-content/uploads/2014/10/IELR-3-Jessup-Transnational-Law.pdf.

[8] John Allen, Nicholas Burns, Laurie Garret, Richard N. Haass, G. John Ikenberry, Kishore Mahbubani, Shivshankar Menon, Robin Niblett, Joseph S. Nye Jr, Shannon K. O’Neil, Kori Schake, Stephen M. Walt, How the World Will Look After the Coronavirus Pandemic, Foreign Policy, 3/20/20. Disponible en: https://foreignpolicy.com/2020/03/20/world-order-after-coroanvirus-pandemic/.

[9] Ver Abrams v. United States, 250 U.S. 616, 630 (1919), (opinión disidente del juez Oliver Wendell Jones). “[t]he ultimate good desired is better reached by free trade in ideas…The best test of truth is the power of the thought to get itself accepted in the competition of the market”.

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