Compartición de redes móviles entre Telefónica-Tigo Colombia: beneficios y riesgos

El 9 de junio pasado, Telefónica anunció un acuerdo de entendimiento con el operador Tigo, controlado por Grupo Millicom en Colombia, para la integración de sus redes de acceso móvil mediante una nueva entidad de infraestructura en copropiedad de ambos operadores.

Para lo anterior argumentaron que “el objetivo de este acuerdo es hacer más eficiente la gestión de las redes actuales y que la nueva empresa se convierta en un vehículo de despliegue de nuevas tecnologías como 5G”.

Y advirtieron que “las compañías continuarán operando de forma separada funcional y jurídicamente, seguirán siendo competidoras en la prestación del servicio de telecomunicaciones y mantendrán su independencia y autonomía de negocio, estratégica y comercial”.^[1]

La nueva empresa, que se denominaría Netco, operará la infraestructura de red de ambos operadores, socios en su propiedad, gestionando la red y determinando la contraprestación por servicios tanto a Tigo como a Movistar por el uso de la red.

Netco, evidentemente, sería un operador mayorista que no prestará servicios de telecomunicaciones finales, únicamente de infraestructura de red para los dos operadores y para los minoristas que tienen contratos con ambas, como es el caso de Virgin Mobile y Éxito.

Ante la próxima subasta de espectro en Colombia en diciembre de 2023, todos los participantes en la licitación seguirán estando sujetos a los topes de espectro.

Sin embargo, en el caso de esta entidad asociativa o colaborativa en copropiedad, la cantidad de espectro que podrá adquirirse no será acumulativa: “en el caso de ofertas presentadas bajo figuras asociativas, la cantidad máxima de espectro que podrá adquirirse no es acumulativa y corresponderá al máximo de espectro al que pueda acceder el integrante con mayor cantidad de espectro ya asignado conforme los topes de espectro vigentes a la fecha de realización de la subasta”.^[2]

Pero los riesgos van más allá de una excepción de facto en los límites de acumulación de espectro en Colombia.

Tal joint venture presenta riesgos en materia de incentivos para ambos operadores que posteriormente podrían configurar conductas no deseables en el mercado, aunque existen beneficios en ahorro de costos de capital y operativos.

Compartición: situación en Europa

De forma coincidente, el 1 de junio pasado, la Comisión Europea publicó nuevas Directrices de Cooperación Horizontal (HCG) aplicables a los competidores que deseen cooperar, incluidas áreas no cubiertas anteriormente en la HCG de 2012.

Una de esas nuevas áreas es específica para el sector de las telecomunicaciones y cubre los acuerdos de uso compartido de redes (NSA).

Los NSA pueden adoptar modalidades diferentes, desde los más básicos acuerdos de cooperación.

También incluyen compartir infraestructura de red pasiva (mástiles, gabinetes, antenas o fuentes de alimentación) hasta modalidades más avanzadas que implican el uso compartido de equipos de la red de acceso radioeléctrico (RAN) como los sitios (compartición activa) y el “pooling” de la tenencia del espectro, tal y como es el objetivo de Telefónica y Tigo en Colombia.

Los NSA pueden adoptar formas diferentes, dependiendo de la extensión y profundidad del esquema cooperativo (las partes de la red compartida), las tecnologías involucradas, su cobertura geográfica y el número de competidores involucrados.

Cuanto más profunda sea la forma de compartición y cooperación, mayores podrán ser los ahorros de costos, así como la dependencia mutua de los operadores participantes y mayor el riesgo de conductas coordinadas.

Modalidades de compartición/cooperación

Fuente: Analysys Mason 2019.

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Los NSA han sido objeto recientemente de escrutinio regulatorio, tanto de la Comisión Europea como de las entidades regulatorias nacionales que han iniciado investigaciones sobre el uso compartido de redes en varios países de la UE.

(Por ejemplo, el caso AT.40305 de uso compartido de redes en República Checa; Caso M.9674 Vodafone Italia/TIM/Inwit JV; Autoridad de Competencia de Bélgica 22-PK-40-AUD Telenet/Proximus/Orange; la Autoridad de Competencia Finesa sobre la propuesta de compartir red entre DNA y Sonera.)

Implicaciones de la compartición

Sin menoscabo de las eficiencias asociadas a tales NSA, la compartición de la infraestructura pasiva no es considerada como problemática o riesgosa en términos de competencia.

Pero compartir infraestructura activa y “pooling” del espectro, que generalmente implican una cooperación más amplia, tienen el potencial de conducir a la alineación de incentivos entre las partes en términos de calidad y cobertura de la red, lo cual sí es considerado como potencialmente de mayor riesgo.

Por lo tanto, exige un mayor escrutinio por parte de los reguladores y autoridades de competencia.

Lo que establecen las HCG en sus párrafos 266 (b) y (c) son requisitos mínimos para que una NSA no sea considerada, en un principio, como riesgosa para la competencia respecto a que tenga efectos restrictivos en la competencia, incluido que los operadores participantes en el acuerdo deben mantener el control de sus redes “core” y mantener operaciones y estrategias minoristas/mayoristas independientes, sin tener intercambio de información comercial, lo cual en un acuerdo o joint venture de acceso móvil es en extremo complejo mantener.^[3]

Las partes deben poder implementar, unilateralmente, cualquier despliegue de infraestructura y mantener la capacidad de seguir estrategias de espectro independientes (incluso en relación con adquisiciones de espectro; decisiones independientes sobre cómo utilizar dicho espectro y qué bandas, y si compartir o no el espectro una vez adquirido) (HCG, párrafo 265).

Lo anterior sería contrario a lo que pretende Telefónica y Tigo en Colombia.

De hecho, la HCG establece específicamente que, si bien la agrupación de espectro podría permitirse en ciertas circunstancias, tales acuerdos requieren un análisis por parte de las autoridades de competencia, conforme al artículo 101^[4] de la Unión Europea, que el resto de las formas de cooperación (HCG, apartado 266).

Este último sugiere que un acuerdo que implique la puesta en común del espectro tendría que evitar los efectos restrictivos a la competencia que se generarían.

Por lo tanto, se debe considerar la existencia de condicionantes, salvaguardas, penalizaciones e incluso la disolución de la joint venture en su caso.

Evidentemente, si el acuerdo se limita únicamente a zonas escasamente pobladas y, por lo tanto, con elevados costos de despliegue de redes, dichos acuerdos cooperativos no tendrían efectos restrictivos a la competencia.

En cambio, las eficiencias tendrían un efecto neto positivo, dado que implica la inversión en el despliegue de red antes inexistente.

Por ello, tal acuerdo es de co-inversión y no de sólo compartición de redes existentes.

Como toda conducta o práctica entre competidores entre sí, se deben ponderar los costos y los beneficios potenciales del acuerdo cooperativo.

Sin duda, es un deber de las autoridades en Colombia que los acuerdos de modalidad avanzada que involucran acceso a la red móvil y el uso del espectro deben de tener un alto grado de escrutinio regulatorio, lo cual implica un análisis que puede ser potencialmente prolongado, de tal manera que maximice eficiencias y minimice riesgos de conductas.

Además, que implique una disminución en el nivel de competencia y que se torne en una modalidad de colusión/fusión entre competidores sin llegar a serlo, recordando que un paralelismo en conductas entre competidores entre sí implica una práctica semejante a un acuerdo colusivo en su modalidad tácita.

El mayor riesgo es que sería avalado por las autoridades y reguladores de Colombia.

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^[1] Disponible en: https://www.telefonica.co/tigo-y-movistar-firman-acuerdo-para-desarrollar-una-red-compartida-de-acceso-movil-en-colombia/.

^[2] Disponible en: https://dplnews.com/claro-colombia-ve-riesgos-para-la-subasta-5g-por-integracion-de-tigo-y-movistar/.

^[3] Comisión Europea. Directrices sobre la aplicabilidad del artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea a los acuerdos de cooperación horizontal (2023/C 259/01).

^[4] Art. 101. 1. Serán incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior y, en particular, los que consistan en:

fijar directa o indirectamente los precios de compra o de venta u otras condiciones de transacción; limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las inversiones; repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento; aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva; subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.

2. Los acuerdos o decisiones prohibidos por el presente artículo serán nulos de pleno derecho.

3. No obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables a:

cualquier acuerdo o categoría de acuerdos entre empresas,

cualquier decisión o categoría de decisiones de asociaciones de empresas,

cualquier práctica concertada o categoría de prácticas concertadas,

que contribuyan a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico, y reserven al mismo tiempo a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante, y sin que:

impongan a las empresas interesadas restricciones que no sean indispensables para alcanzar tales objetivos;

ofrezcan a dichas empresas la posibilidad de eliminar la competencia respecto de una parte sustancial de los productos de que se trate.