Hemos tenido la posibilidad de participar recientemente tanto en el evento “Repensando las TIC: propuestas para la reactivación del sector en Colombia”, llevado a cabo el 31 de mayo en la Universidad Externado de Colombia, como en el Congreso Latinoamericano de Transformación Digital -CLTD-, en asociación con el GSMA Latam 360, efectuado el 5 y 6 de junio en la Ciudad de México. Este último cada vez se posiciona más como el principal evento regional para el análisis y la discusión de las temáticas más relevantes para el presente y el futuro del ecosistema digital en América Latina. 

Estos eventos nos han mostrado los enormes desafíos que enfrentan hoy tanto los agentes tradicionales de los mercados de redes y servicios de telecomunicaciones y audiovisuales en un entorno digital cada vez más dinámico, como los hacedores de política pública y los reguladores que deben procurar por encontrar un adecuado equilibrio entre el fomento a la innovación digital y, a la vez, la necesidad de asegurar la sostenibilidad financiera de la industria tradicional, así como la importancia de profundizar el uso de herramientas de mejora regulatoria en el diseño y puesta en marcha de las decisiones a su cargo. 

Es así como la evolución y la convergencia tecnológica y el surgimiento y consolidación de los nuevos modelos de negocio basados en Internet, demandan respuestas específicas de los marcos legales y regulatorios y de las políticas públicas gubernamentales, con un enfoque de incentivos y de simplificación que permita que todos los actores del ecosistema digital puedan ofrecer sus productos y servicios bajo un adecuado entorno competitivo y de fomento a la inversión.

En el caso específico de Colombia, debe resaltarse que se han generado en los últimos 15 años dos reformas estructurales de orden legal y, sin lugar a dudas, a pesar de ser uno de los marcos legales más modernos de la región, ya se identifica la necesidad o la oportunidad (según como se quiera ver) de avanzar en el diseño de una nueva reforma sustancial que complemente el enfoque de modernización legal en el país.

En 2009, tanto el gobierno, las empresas y agremiaciones del sector y el Congreso entendieron la necesidad de crear un marco legal orientado hacia las TIC (Ley 1341 de 2009) como sector transversal y soporte de la economía, que iba más allá del alcance de un sector de telecomunicaciones, y que además fuera independiente y autónomo de la ley que hasta ese momento regía la prestación de los diversos servicios públicos (como energía, agua y aseo) y que ya no se caracterizaban por la realidad tecnológica y de mercado que sí se venía presentando en la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones. 

Diez años después, esto es en 2019, igualmente tanto el gobierno, las empresas y agremiaciones del sector y el Congreso identificaron la necesidad de generar algunas modificaciones orientadas a la modernización de la Ley TIC de 2009, a través de la Ley 1978 de 2019, con el propósito de avanzar en una visión legal integral de los sectores de telecomunicaciones y audiovisual, además de modificar el organismo regulador de telecomunicaciones (CRC) para convertirlo en un regulador independiente y de incentivar la inversión hacia la masificación de la conectividad a Internet mediante la asignación y renovación del espectro radioeléctrico como herramienta de política pública hacia el cierre de la brecha digital (ampliación de la vigencia de los permisos y modificación del criterio de renta fiscal por el de maximización del bienestar social).

También debe destacarse que por iniciativa legislativa, a través de la Ley 2108 de 2021, el servicio de acceso a Internet fue declarado como servicio público de naturaleza esencial.  

Hoy en día, con un sector tradicional del sector de telecomunicaciones que atraviesa una coyuntura financiera muy compleja y con la necesidad de generar reglas y condiciones normativas, de política pública y regulatorias que incentiven la sostenibilidad financiera de las redes e infraestructura de telecomunicaciones y que a su vez promuevan la masificación de redes y servicios de telecomunicaciones en áreas geográficas rurales, de difícil acceso y para la población vulnerable, es evidente la necesidad de promover un consenso entre los diferentes actores relevantes (gobierno, empresas y agremiaciones del sector y Congreso) de poder avanzar en una tercera reforma estructural del marco legal del sector TIC, encaminado a varios ejes estratégicos: 

• Repensar las fuentes de financiación del Fondo Único TIC (FUTIC), en la medida en que actualmente más de 40 por ciento de sus ingresos son resultado del recaudo financiero de los pagos que realizan los operadores por concepto de la asignación y renovación de los permisos de uso del espectro radioeléctrico, lo cual claramente es insostenible. Así como procurar que las necesidades de conectividad de los otros sectores económicos (como educación, salud y justicia, entre otros) sean cubiertas con recursos de los fondos o presupuestos que se administran y ejecutan en esos otros sectores y, además, que se evalúe la posibilidad de ampliar la base de agentes del ecosistema digital que deban contribuir al sostenimiento del desarrollo de los proyectos de telecomunicaciones sociales que diseña y ejecuta el FUTIC.

• Revisar y definir un nuevo marco legal y regulatorio diferencial para incentivar y promover el despliegue de redes y servicios de telecomunicaciones en áreas geográficas rurales, de difícil acceso y para la población vulnerable, que tenga un alcance estructuralmente diferente al marco aplicable en zonas urbanas o áreas ya atendidas con conectividad. 

• Determinar un marco de acción para que el Ministerio TIC y las demás autoridades sectoriales competentes puedan trabajar articuladamente en el diseño y la oferta permanente de proyectos de obligaciones de hacer, de asociaciones público-privadas y de obras por impuestos, entre otros, como mecanismos de coinversión público-privada, para la ejecución de proyectos de masificación de redes y servicios de telecomunicaciones. 

• A su vez, con el propósito de avanzar en el uso y aprovechamiento eficiente e innovador del espectro radioeléctrico, como herramienta de política pública hacia el cierre de la brecha digital, se identifica la necesidad de promover con un mayor alcance y utilización los mecanismos secundarios del espectro radioeléctrico a través de la posibilidad de comercialización a cualquier título (por ejemplo, el arrendamiento de frecuencias) de los permisos de uso del espectro radioeléctrico siguiendo mejores prácticas y experiencias internacionales, sin limitarse a las herramientas que actualmente son permitidas a nivel legal (en esencia, la cesión de los permisos y la compartición del espectro). 

• Por último, en cuanto al alcance de las funciones del regulador de telecomunicaciones (CRC), con la finalidad de que pueda contar con una visión integral de las dinámicas competitivas en los diferentes mercados de redes y servicios de telecomunicaciones y audiovisuales, resulta esencial la ampliación de sus funciones para el seguimiento de los diferentes mercados sujetos a su regulación frente a todos los agentes que ofrecen productos y servicios en los mismos, no con un enfoque intervencionista o de freno a la innovación en un entorno digital sino con un enfoque de simplificación de las cargas regulatorias que se aplican a los prestadores de servicios tradicionales de telecomunicaciones y audiovisuales. 

El sector TIC se ha consolidado como un sector transversal y soporte para el desarrollo social y económico de nuestros países, ha desempeñado un rol fundamental para la prestación de los servicios de telecomunicaciones a los ciudadanos en medio de la compleja situación ocasionada por la pandemia de Covid-19 (durante la cual el uso de medios digitales y electrónicos tomó aún mayor relevancia en medio de situaciones de confinamiento ordenadas por los gobiernos) y, mejor aún, jugará un papel más relevante en la etapa post-pandemia Covid-19.

Durante los cuatro años de gestión del actual gobierno en Colombia, y partiendo de los avances que se venían desarrollando por los anteriores gobiernos para promover las TIC, se lograron avances en términos de (i) la consolidación de un marco legal moderno para el sector TIC, bajo un enfoque integral, convergente y que busca incentivar la cooperación público-privada para el desarrollo de las inversiones necesarias para el cierre de la brecha digital, y en virtud del cual se estableció a la Comisión de Regulación de las Comunicaciones (CRC) como un organismo regulador técnico y de mercado de carácter independiente

(ii) La ampliación de la cobertura de las redes y servicios de los operadores de telecomunicaciones (en particular de servicios de voz y datos móviles) en áreas geográficas rurales y previamente no atendidas, destacándose la realización de la subasta de espectro en la banda de 700 MHz y otras bandas relevantes en diciembre de 2019-

Y (iii) el impulso a la transformación digital del Estado y de los procesos productivos de diferentes sectores económicos como resultado del liderazgo ejercido desde la Alta Consejería Presidencial para asuntos económicos y la transformación digital bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Presidencia, en articulación con el Ministerio TIC.

No obstante, como sucede en todo cambio de gobierno, aún persisten retos importantes para seguir profundizando la ampliación de la cobertura de las redes y servicios y cerrar la brecha digital. 

Según las más recientes estadísticas publicadas por el Ministerio TIC, cerca de 21 por ciento del total de los accesos móviles (cerca de 7.5 millones de usuarios) se efectúan a través de tecnologías 2G y 3G (que cuentan con menor desempeño de velocidades de transmisión y latencia al compararse con 4G y 5G), además de presentarse brechas significativas en el acceso a la conectividad a nivel urbano y rural (por ejemplo, en Bogotá la penetración de banda ancha fija es cercana al 30% mientras que en departamentos como Amazonas, Chocó, Guaviare o San Andrés es inferior al 5%, y en cuanto a las velocidades de descarga el promedio en Bogotá es de 85 Mbps y en los departamentos de baja penetración a Internet es menor a 5 Mbps), como a nivel socio-económico con necesidades de mejora en los niveles de asequibilidad por parte de la población de menores recursos económicos. 

Igualmente, persisten aún desafíos significativos para fomentar en mayor medida la eliminación de las barreras al despliegue de las redes e infraestructuras de telecomunicaciones, el uso y la apropiación de las herramientas tecnológicas por parte de los ciudadanos y el talento digital requerido, así como la incorporación a mayor escala de las herramientas tecnológicas para la transformación digital del Estado, con énfasis principal en los diferentes territorios del país.  

La inquietud es cómo lograrlo si ya se cuenta con un marco legal TIC sólido que sienta las bases necesarias para ello. 

A través de la implementación de acciones y estrategias concretas que incentiven las inversiones necesarias para la ampliación de la cobertura y la modernización tecnológica de las redes y servicios y para el desarrollo de proyectos e iniciativas que profundicen la transformación digital de la Administración Pública Nacional y Territorial, así como el despliegue de estrategias encaminadas a fortalecer el talento digital y el uso y apropiación de las TIC. 

En materia específica de incentivos a la inversión, y partiendo de las reglas y principios ya definidos en la Ley TIC, es esencial que desde la política pública y la regulación se puedan generar enfoques de simplificación normativa, de reducción de cargas económicas y operativas a los agentes del mercado y la puesta en marcha de políticas públicas y regulaciones modernas de carácter diferencial en función de las necesidades específicas en las diferentes áreas geográficas y sectores productivos. 

Lo anterior, de manera concreta, (i) generando incentivos y profundizando los mecanismos de cooperación público-privada (como las Alianzas Público-Privadas y la ejecución de proyectos de obligaciones de hacer y obras por impuestos para el aumento de la cobertura de la conectividad en zonas rurales y de menores ingresos económicos), (ii) ejecutando estrategias articuladas de política pública y de regulación basadas en incentivos para acelerar la transición tecnológica hacia 4G, (iii) diseñando la próxima subasta del espectro para la adopción de 5G bajo condiciones razonables y que estimulen las inversiones requeridas para su despliegue, (iv) implementando metodologías eficientes e innovadoras para la gestión del uso eficiente del espectro (como la promoción de los mercados secundarios de espectro y el diseño de metodologías de maximización del bienestar social y no de recaudo fiscal para la valoración de las bandas de frecuencias radioeléctricas a ser subastadas o que sean objeto de renovación), (v) promoviendo estrategias complementarias y bajo un rol activo de las autoridades del sector que aseguren la eliminación de las barreras al despliegue de la infraestructura en los entes territoriales, y (vi) generando esquemas y programas específicos que incentiven el diseño de planes de acceso a la conectividad con enfoque social y que permitan promover mayores niveles de asequibilidad a la misma por parte de la población ubicada en zonas rurales y de aquella con menores ingresos económicos. 

En adición a lo anterior, se evidencia la oportunidad para que desde la política pública del Ministerio TIC y la regulación de la CRC, se implementen esquemas de simplificación normativa y de reducción de las cargas económicas y operativas que actualmente asumen los operadores de telecomunicaciones, bajo la determinación de reglas diferenciadas para zonas urbanas y rurales o para zonas de mayor desarrollo económico y social y aquellas con menores condiciones, esto último con el propósito de reconocer las realidades específicas y diferentes de cada una de estas áreas geográficas y permitiendo de esa manera fomentar mayores inversiones en estas últimas. 

Finalmente, con el propósito de promover las inversiones necesarias para la transformación digital de la Administración Pública Nacional y Territorial y el despliegue de estrategias encaminadas a fortalecer el talento digital y el uso y apropiación de las TIC por parte de la población, es necesario asegurar la disponibilidad y ejecución de los recursos presupuestales mínimos necesarios a cargo de las entidades nacionales para el diseño y ejecución de proyectos de digitalización en sus respectivos sectores económicos, así como generar incentivos con esa misma finalidad para estimular las inversiones empresariales para la digitalización de los productos y servicios en los diferentes sectores productivos.

La pandemia ocasionada por la enfermedad Covid-19 ha demostrado que los servicios de telecomunicaciones son esenciales, que definitivamente son un soporte fundamental para el desarrollo social y económico de los países y que, además, son el instrumento idóneo para garantizar que los ciudadanos estén comunicados e informados, generando a la vez enormes oportunidades y desafíos para la industria de telecomunicaciones, los reguladores y los encargados de dictar las políticas públicas sectoriales.

En efecto, el nuevo entorno ha obligado a la industria a reinventarse de manera acelerada, a diversificar su portafolio de productos y servicios hacia el terreno de lo digital y, en general, a dar saltos importantes e inmediatos para profundizar el enfoque digital de sus ofertas y así poder atender una demanda digital cada vez más creciente y cambiante.

En esa misma línea, el rol de los reguladores y de los hacedores de política pública sectorial también deben generar respuestas adecuadas y oportunas a las nuevas dinámicas de negocio y de provisión de servicios mediante mecanismos electrónicos por parte de los agentes de la industria en este entorno de pandemia por Covid-19 y, en especial, de lo que será el contexto de la post pandemia.

¿Cuál debería ser ese rol? Nada diferente al de profundizar y acelerar las reformas encaminadas a la simplificación y flexibilización regulatoria, para facilitar el nuevo entorno de modelos de negocio de la industria y manteniendo criterios mínimos de protección de los usuarios que cada vez más demandan servicios digitales y de calidad.

Para ello, mecanismos como el desarrollo de sandbox regulatorios para promover la innovación y desarrollo de nuevas ideas y modelos, o de la suspensión o inclusive la eliminación de obligaciones regulatorias asociadas al sinnúmero de reportes de información que los agentes de la industria deben suministrar a los reguladores o de aquellas cargas relacionadas con la atención en oficinas físicas a los usuarios y, en su lugar, migrar hacia mecanismos de información y de atención a usuarios mediante el máximo aprovechamiento de las herramientas electrónicas, se convierten no sólo en una oportunidad sino en una necesidad.

En esta línea, se destacan diversas acciones que ha venido adelantando el ente regulador del sector TIC en Colombia, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), y que pudiesen ser replicadas en otros países de la región, al anunciar la implementación del primer mecanismo de sandbox regulatorio para incentivar proyectos de innovación en la prestación de servicios de telecomunicaciones y, además, al adoptar la suspensión temporal de un gran conjunto de obligaciones y cargas a los agentes del mercado para facilitar su operación en este entorno de pandemia, medidas que idealmente deberían ser implementadas en forma permanente como resultado del rediseño de la nueva agenda de prioridades regulatorias para la post pandemia y que seguramente todos los reguladores de la región deberán emprender.

A su vez, la declaratoria de esenciales de los servicios de telecomunicaciones también conlleva la necesidad de repensar el rol de los reguladores para promover, con mayor profundización y oportunidad, el proceso de despliegue de la infraestructura requerida para prestar estos servicios, a nivel de las entidades territoriales o municipalidades, y así tener un rol más activo y directo en los trámites y decisiones de aprobación de las solicitudes que se presenten y generando, de esta manera, espacios de mayor articulación y socialización con las autoridades locales.

En un entorno a futuro de 5G, se hace aún más relevante dicho rol, en la medida en que se necesitará la instalación de muchas más antenas y aparatos receptores para aumentar la capacidad de los dispositivos conectados y su velocidad.

Este entorno igualmente demanda de los reguladores y hacedores de política pública que tienen a su cargo la administración de los fondos de servicio universal, no solo la necesidad de focalizar con mayor precisión el desarrollo de proyectos de conectividad social para el cierre de la brecha digital sino también repensar los modelos de los proyectos que sean implementados, bajo mecanismos de cooperación público-privada, en los cuales necesariamente se involucren esquemas de subsidios para que los ciudadanos, especialmente aquellos de menores ingresos o los que están ubicados en zonas rurales, puedan acceder a los planes y servicios que les sean prestados en el marco de esos proyectos. Lo anterior en razón de que las consecuencias negativas en la economía de los países y de los ciudadanos que ha generado esta pandemia exigen necesariamente que los nuevos proyectos de conectividad social incluyan ese tipo de subvenciones a la demanda.

Por último, y no por ello menos importante, se hace cada vez más urgente que se reformulen los modelos de planificación y gestión del espectro radioeléctrico para garantizar la disponibilidad de la mayor cantidad posible en el mercado, bajo criterios de asignación que prioricen el cierre de la brecha digital y no desde una perspectiva de renta fiscal, con una agenda claramente definida hacia 5G que sea construida en forma articulada con todos los agentes involucrados en la cadena de valor (entre otros, los proveedores de tecnología y los operadores de telecomunicaciones).