Del DNU 690 a 5G: los altibajos de la gestión de Alberto Fernández en materia digital

Los argumentos que solía esgrimir el presidente Alberto Fernández para no atribuirle a su gestión el pésimo desempeño económico que presenta Argentina en los últimos años son los factores externos: la deuda contraída con el FMI por el gobierno anterior, la pandemia, la guerra de Ucrania, la sequía y –aunque no lo dice abiertamente– la discusión política interna de su coalición.

Casi los mismos factores condicionaron la limitada política pública para el sector de las telecomunicaciones durante esta administración, además de un alto componente de malas decisiones y de falta de entendimiento y valorización de la actividad. La promoción de un sector esencial para el desarrollo económico y social del país nunca estuvo en la parte alta de la agenda de prioridades del gobierno, prueba de ello fueron los recambios en la titularidad de la Subsecretaría TIC sin alto rango en el ejecutivo perdida en el esquema de la Jefatura de Gabinete.

Los errores del gobierno en materia de telecomunicaciones van desde el DNU 690, que trató de imponer el control de precios, perjudicó las finanzas de los operadores y recogió el rechazo de todo el sector; hasta una postergada subasta 5G con fines recaudatorios, que al inicio cosechó críticas hasta que mejoraron las condiciones permitiendo que los operadores móviles pudieran participar en la subasta.

La pandemia determinó entonces una mirada sobrereguladora hacia el sector y la economía en su conjunto. Así, la política económica con control de cambio y restricción a las importaciones y la crisis de devaluación monetaria e inflación acelerada –producto de la deuda, la gestión tendente al déficit fiscal, los precios de la energía por la guerra y la sequía que perjudicó las exportaciones– presionaron al sector con caída de los ingresos y dificultades a la importación de equipos.

A esto se suma la interna dentro de las políticas del sector, con un regulador donde coexistían miembros que respondían a Sergio Massa y otros a Cristina Kirchner, y por otro lado la Subsecretaría TIC que respondía más a Alberto Fernández. Las distintas visiones sobre el sector y el enroque sobre la idea del control de precios con la posterior judicialización bloquearon en gran medida el avance sustancial del sector, hasta la conclusión de la subasta de la banda 3.5 GHz.

El DNU 690 de la pandemia

La gran polémica de esta gestión en materia de telecomunicaciones fue el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 690, publicado en agosto de 2020 en plena pandemia. Convirtió a las TIC en servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia y puso bajo jurisdicción del Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom) garantizar “su efectiva disponibilidad”. Con su entrada en vigencia, el regulador pretendió autorizar aumentos máximos en un contexto de acelerada inflación y se generaron planes básicos universales (PBU) que tuvieron poca o nula adhesión por parte de los usuarios. En otras palabras, prestaciones mínimas a precios preestablecidos.

Inmediatamente después de publicado el decreto, los operadores grandes y pequeños pidieron su revisión. Su argumento central fue que la medida era inconstitucional pero también que resultaría demasiado complejo ponerla en práctica en un contexto de alta inflación (en ese año superior al 50% interanual, hoy más de 140%) y con el exponencial crecimiento de uso de redes y servicios en el contexto de pandemia. Además, la autoridad pública carecía de capacidad técnica para adecuar definiciones de aumentos realistas con base en costos.

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La respuesta de las autoridades fue la cerrazón ideológica y acusaciones infundadas sobre un sector cuyos precios crecen por debajo de la inflación. Las empresas fueron a la Justicia a pedir libertad tarifaria y distintas firmas consiguieron luz verde para definir su estrategia comercial a través de amparos judiciales. Las únicas entidades que cumplieron el alza de precios establecida por el Enacom fueron algunas cooperativas, que en reiteradas oportunidades alertaron sobre su debilitamiento económico a causa del DNU.

El DNU 690 también fue un tema de la campaña electoral. En las Jornadas de ATVC en octubre de 2023, previo a la elecciones, representantes de los distintos partidos políticos (incluso el Massismo) coincidieron en que la situación regulatoria debía sufrir un cambio. Como un broche de oro a la disputa, en la última semana, gracias a un recurso interpuesto por Telecom, la Justicia declaró la nulidad al DNU 690 por su inconstitucionalidad. Entre los argumentos de la sentencia dice que ya no existen las circunstancias excepcionales que autorizaron el dictado del DNU y que un cambio tan profundo como la declaración de un servicio público debería haber pasado por el trámite legislativo del Congreso.

Tensiones internas de la coalición de gobierno

La discusión entre las familias políticas del gobierno también impactó en el manejo del sector. Como gobierno de coalición, las distintas fuerzas pujaron e intentaron imponer su posición –en algunos casos opuesta–, y con una composición contra natura, ya que la principal fuerza, el kirchnerismo, no tenía el sillón presidencial aunque sí la mayoría de Ministerios y la vicepresidencia del Enacom. Por ejemplo, el DNU 690 siempre fue defendido por el ala albertista y cristinista del gobierno, no así por el ala más massista, que por su impronta más liberal siempre fue distante a la idea del control de precio.

Dentro del regulador se destacó el desempeño del vicepresidente Gustavo López, el hombre fuerte del kirchnerismo en el ente, el encargado principalmente de defender en los medios las medidas más populistas del sector.

Las idas y vueltas de la dirección a cargo de las políticas públicas del sector también limitaron el desempeño de una industria transversal a distintos ámbitos. Cuando Alberto Fernández asumió, creó la Secretaría de Innovación (a cargo de Micaela Sánchez Malcolm, quien se mantuvo en su puesto todos estos años), y dentro de ella, la Subsecretaría TIC, a cargo de Martín Olmos. Ambos respondían al jefe de Gabinete, Santiago Cafiero. Olmos tuvo poco margen de acción, ya que a los pocos meses de asumir llegó la pandemia, y con ella el DNU 690.

Luego del revés sufrido en las elecciones de medio término, en 2021, el Ejecutivo renovó parte del Gobierno, y Juan Manzur, del peronismo federal, pasó a ser el nuevo Jefe de Gabinete. Manzur nombró a Jorge Neme vicejefe de Gabinete y asumió todas las responsabilidades del sector telco, buscando la desjudicialización del sector (con una salida del DNU 690) y una rápida subasta de espectro 5G, ambas iniciativas frustradas. En ese momento reemplazó a Martín Olmos por Mateo Gómez Ortega. Poco tiempo duró este equipo. Con la llegada de Sergio Massa al superministerio de Economía, en agosto de 2022, Neme dejó la vicejefatura de Gabinete (al igual que Manzur), y el sector “volvió” a la órbita de la Secretaría de Innovación. Pero sólo en los papeles, pues las dos decisiones más trascendentales del último tiempo vinieron desde el Ministerio de Economía: destinar la banda de 6 GHz a servicios inalámbricos y la subasta de espectro 5G.

Por su parte, Martín Olmos regresó como subsecretario de Telecomunicaciones en agosto del año pasado, pero debió renunciar en octubre porque su madre, Kelly Olmos, fue nombrada ministra de Trabajo y cayó en la incompatibilidad. En su lugar, se nombró a Mariano Lombardi, que en todos estos meses no se le adjudicó ningún movimiento ni acercamiento con la industria. Mientras que Micaela Sánchez Malcolm, la secretaria de Innovación, concentró su gestión en la digitalización del Estado (una de sus banderas fue la aplicación Mi Argentina), temas de brecha de género, y la apertura de Puntos Digitales.

Arsat también sufrió los cambios de la interna. Al inicio de la gestión estaba al frente de la compañía pública Pablo Tognetti, presidente histórico, pero luego de las elecciones de medio término se nombró a Matías Tombolini, buscando un giro comercial a la compañía, que finalmente no se terminó dando. Además, en enero de 2022 se nombró a Claudia Bello y Soledad Gonnet como miembros de su directorio, dos perfiles políticos que en su momento fueron cuestionados. Esta decisión correspondió a una designación del propio jefe de Gabinete, Manzur. El de Bello finalmente no prosperó. Con la llegada de Massa al Ministerio de Economía, Tombolini fue nombrado como secretario de Comercio, y volvió a Arsat el ala más técnica con Facundo Leal como presidente.

6 GHz y 5G

Fue con Sergio Massa que se aceleraron algunas iniciativas del sector. En mayo de 2023, en un acto del ministro con Meta, Intel, Google, entre otras plataformas, se anunció destinar toda la banda de 6 GHz para WiFi, a pesar de que el país había realizado una consulta pública para atribuir sólo 500 MHz. El anuncio de esta “llegada” se convirtió en una foto de campaña del ministro Massa en busca de buenas noticias y de un acercamiento con los Estados Unidos. A pesar de lo apresurado de la medida, aún no hay mayores definiciones de servicios WiFi 6E, e incluso se está debatiendo el destino de dicha banda en la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones (CMR-23) que se está llevando a cabo en Dubai.

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Luego llegó la tan demorada y prometida subasta 5G. En agosto de este año se conocieron las bases; los 350 millones de dólares por cada bloque de 100 MHz en la banda de 3.5 GHz resultaron demasiado para las deprimidas finanzas de los operadores, que inmediatamente pidieron revisar las condiciones “dado que en este escenario es imposible el despliegue” de la nueva tecnología. La necesidad de dólares en una economía con mínimas reservas y constantes vencimientos de la deuda externa pudo más que la visión no recaudatoria de la subasta de espectro.

Pero se encontró una solución de consenso para habilitar la realización de la subasta, ya que las autoridades permitieron hacer un enroque con los distintos tipos de cambios que funcionan en el país, que supuso una sustancial mejora en el costo estipulado inicialmente. En otras palabras, en los papeles son 350 millones de dólares, pero los operadores pueden reducir el impacto de este costo a casi un tercio ingresando divisas al tipo de cambio de la bolsa en el exterior y pagando la subasta al dólar oficial. Tras ese cambio, las compañías accedieron a participar, hecho que se concretó a finales de octubre con Claro, Personal y Movistar ganando espectro.

Otra polémica que giró en torno a la subasta fue el bloque de 100 MHz a Arsat, al que se sumaría los 50 MHz desiertos del proceso licitatorio. Habrá que esperar las decisiones del nuevo Ejecutivo con respecto a la empresa pública y al modelo para el uso de esas frecuencias. Las opciones van desde un modelo de eficientización de la empresa pública, una reducción de sus inversiones o incluso la privatización total o parcial de sus activos.

FSU, proyectos e iniciativas

Otra disputa durante este gobierno fue la gestión del Fondo de Servicio Universal. El fondo subsidiario que se financia con 1 por ciento de los ingresos de los operadores tiene por objetivo contribuir al cierre de la brecha digital. Sin embargo, algunas entidades alertaron sobre la falta de transparencia en la adjudicación y balance de resultados de los mismos.

El Enacom destinó gran parte de estos fondos a Arsat, con lo que el Estado financia su empresa pública por esta vía. La situación se agrava al observarse que muchos otros recursos son adjudicados a empresas públicas provinciales o entidades proveedoras de servicios TIC de reciente creación. “Debería manejarse de una manera más transparente, ya que encontramos que hay licenciatarios a los que les dan una licencia y fondos y no vemos que haya control real sobre el destino de ese dinero”, dijo recientemente el titular de la Cámara Argentina de Pequeños Proveedores de Internet (CAPPI), Rodolfo Bianchi.

“También vemos asignaciones del Fondo de Servicio Universal que generan notorias desigualdades. Los operadores pequeños, medianos y grandes de todo el territorio están obligados a pagar, pero deben afrontar la competencia de los que nunca hicieron aportes, como las SAPEM (Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria) y otros que reciben beneficios”, había mencionado Walter Burzaco, presidente de ATVC, en la inauguración del evento Jornadas 2023.

En estos cuatro años, la compañía siguió creciendo y fortaleciendo la Red Federal de Fibra Óptica. A septiembre, la compañía contaba con 34 mil 500 kilómetros de red mayorista, de los cuales 32 mil 800 se encontraban operativos. Asimismo, avanzó en la construcción del satélite geoestacionario SG-1, cuyo lanzamiento se postergó a 2025. También se anunció el SG-2, que hasta el momento no se conocen avances.

En los últimos meses, y para sumar pequeños avances en materia digital, se conocieron algunas novedades del sector. En abril, en un acto donde participó Alberto Fernández, el Gobierno anunció Mi Pueblo Conectado, un plan para dotar de Internet satelital a 370 localidades del país, a través de un presupuesto de 5 millones de dólares (USD).

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Desde la Secretaría de Innovación también lanzó a consulta pública en agosto el proyecto de fortalecimiento a la infraestructura de datos para cerrar la brecha digital en el país, sobre el proyecto que recibió financiamiento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).

Vale aclarar que en estos años, a pesar de la macro desafiante, el Gobierno tuvo un buen acercamiento a los organismos de créditos regionales para financiar iniciativas TIC. Consiguieron un préstamos del BID para: USD 35 millones para la provisión de capital humano especializado, el desarrollo y adopción de tecnologías basadas en Inteligencia Artificial y la promoción de su inserción laboral; USD 600 millones para el Programa para la Integración del Sistema de Salud Argentino, que incluye receta electrónica de medicamentos y el uso de Inteligencia Artificial para la gestión sanitaria; para financiar el Programa de Ciberseguridad para Infraestructuras Críticas; USD 80 millones para la transformación digital de mipymes. También uno de CAF por USD 20 millones para economía del conocimiento.

En definitiva, los cuatro años del gobierno de Alberto Fernádez en materia digital de alguna forma fueron un pequeño reflejo de lo que ocurrió a nivel macro. Factores externos e internos, y una sobreregulación hicieron que se demoren las buenas intenciones y generaron un conflicto permanente con el sector.

La discusión sobre la regulación de precios y el carácter recaudatorio de la subasta de espectro ocupó todo el espacio de la conversación que no permitió mejoras en materia regulatoria para la promoción de la inversión, facilitar el despliegue de infraestructura, actualizar la fiscalidad o revisar las obligaciones de servicios tradicionales. Pese a ello, las empresas mantuvieron el pulso inversor y la cobertura y acceso a servicios continuaron extendiéndose mientras se produjo la renovación tecnológica que el contexto permitió.

La llegada del nuevo gobierno supone para el sector la expectativa de una política regulatoria más abierta, el fin de la discusión sobre la regulación de precios y un nuevo interlocutor con el que retomar la agenda sobre la necesaria actualización de los marcos normativos que rigen a una industria clave para la vuelta al crecimiento económico en el país.