El estudio de los efectos de la reciente reforma regulatoria sobre la industria de servicios de telecomunicaciones (ISTC, que incluye las comúnmente denominadas telecomunicaciones y radiodifusión), no puede pasar por alto el horizonte analítico y regulatorio abierto por el estudio de la OCDE de 2012,[1] la posterior y encarnizada polémica de Slim con esa institución, que se resuelve inicialmente en la reforma de 2013, al retomar el Estado el grueso de las recomendaciones de la OCDE.[2]
Ese horizonte se prolonga recientemente cuando en 2017 la OCDE publica un nuevo Estudio sobre Telecomunicaciones y Radiodifusión en México, en el cual lleva a cabo un balance de los efectos de la reforma en términos de que “los resultados han sido extraordinarios” (OCDE, 2017: 3), al tiempo que plantea nuevas recomendaciones para su profundización.
En efecto, con posterioridad a 2013 se observa un incremento en los ingresos de la ISTC, un aumento en los niveles de penetración de los servicios, una notoria disminución de precios de algunos servicios y el ingreso de nuevos competidores.
Pero en el balance de la reforma de cara al esfuerzo de inversión que requerirá 5G, es necesario distinguir en qué medida lo anterior se debe al efecto de la puesta en operación del nuevo dispositivo regulatorio de la reforma que incrementa la competencia en una perspectiva de largo plazo, de acuerdo con la visión que el estudio de la OCDE intenta difundir; o bien a un efecto inicial, derivado de la aplicación súbita de una serie de nuevas medidas regulatorias que en algunos casos tienden a beneficiar a las clases y grupos privilegiados, en el marco de una ISTC entrampada en una modalidad de desarrollo caracterizada por altos niveles de centralización del capital y del control de las redes de distribución, concentración espacial, muy baja penetración y sobre precio de los servicios, que se traducen en sobreganancias, que es la línea argumental que aquí se sostiene y que a continuación se discutirá.
Como lo refiere el estudio de la OCDE, los ingresos de la ISTC se incrementan a una tasa de 16 por ciento de 2011 a 2016 (de 392,000 millones a 490,000 millones), lo que contrasta con una tasa negativa para el conjunto de la OCDE de -10 por ciento en 2011-2015 (op cit.: 87).
Pero en esta consideración es necesario resaltar que los ingresos se incrementan fuertemente en 2014 en relación con 2013 en 10 por ciento (de 399,000 millones a 438,000 millones), esto es, en el momento de la entrada en vigor de la reforma con una serie de nuevos dispositivos regulatorios, para luego disminuir los ritmos de incremento en 2015 y 2016 en 2 por ciento para ambos años, lo que contrasta con el crecimiento medio de los ingresos de la ISTC en 2000-2007 de 14.5 por ciento (INEGI-IFT), esto es, previo a la reforma.
Ese incremento en los ingresos se debe principalmente al ascenso en la penetración de los servicios móviles y, particularmente, a la transición a la banda ancha móvil, aun cuando tales tendencias habían iniciado desde antes de la reforma (cuando menos desde 2011, como el mismo estudio lo documenta).
En donde sí se percibe un incremento claro es en la penetración de la banda ancha fija a partir de 2014 (op cit.: Gráfica 2.8C, 94), no obstante lo cual, como lo reconoce el estudio, México seguía teniendo la tasa de penetración más baja de la OCDE (op cit.: 94). Tal incremento se debe en gran medida al aumento en las conexiones de fibra óptica al hogar (fibre to the home, FTTH), que incrementan su participación en el total de suscripciones de banda ancha fija de 3.8 por ciento a 16.1 por ciento en 2012-2016 (op cit,: 95), aun cuando no obstante ese incremento, México se encuentra muy por debajo del promedio de la OCDE, donde existía una participación claramente mayor de alrededor de 11 por ciento a finales de 2009 y aumenta a alrededor de 22 por ciento en 2016.
Sin embargo, la FTTH constituye la gama alta del mercado, por lo que ese proceso no se traduce en un incremento generalizado del acceso a los servicios de banda ancha; más bien se trata de un nuevo acceso de clases y grupos privilegiados a un servicio prohibitivo con anterioridad, a partir de una situación de fuerte rezago en relación con el promedio de la OCDE.
El incremento en la penetración de los servicios móviles está relacionada con una tendencia acelerada a la disminución de los precios de la telefonía móvil que se venía verificando con anterioridad a la reforma, pero que se profundiza bajo su efecto, como resultado principalmente de la nueva regulación asimétrica a los operadores monopólicos y la consiguiente supresión (momentánea) de las tarifas de interconexión para los operadores pequeños, además de la eliminación de las tarifas específicas para las llamadas internacionales a algunos países o para los usuarios en itinerancia (roaming) en países seleccionados, resultantes de la competencia (Gráfica 1).
Pero esta disminución en los precios de la telefonía móvil vuelve a ser mayormente benéfica para las clases y grupos privilegiados, ya que la mayor disminución de precios tiene lugar en la canasta de uso alto en -75 por ciento (110 USD-PPA a 24.93 USD-PPA en 2013-2016), en comparación con la canasta de uso bajo (100 llamadas y 500 megabytes) en -65 por ciento, o la de uso medio en -61 por ciento (op cit.: 88).[3]
En la disminución de los precios de la telefonía móvil incide una cierta diversificación de la competencia, en donde Telmex-Telcel observa una contenida pérdida de participación de casi 70 por ciento a casi 65 por ciento en 2012-2016, en beneficio de Telefónica (19% a 23%) y la entrada de operadores móviles virtuales que tienen una participación mínima, aun cuando AT&T pierde peso en la industria después de las adquisiciones de Unefón, Iusacell y Nextel entre 2014 y 2015.
La Gráfica 1 muestra, además, una disminución de los precios relativos de la ISTC en relación con el índice general de precios al consumidor, principalmente derivada de la misma disminución de los precios de la telefonía móvil, de la desaparición de las tarifas de larga distancia nacional y la reducción sustancial de las tarifas de llamadas internacionales, resultado de su inclusión en paquetes comerciales de telefonía fija al ser suprimidas las tarifas de larga distancia (op cit.: 88).
Consiguientemente, lo anterior se traduce en una disminución relativa de los precios de la telefonía fija, aunque llama la atención que ésta sea en una proporción mínima en relación con los precios de la telefonía móvil, no obstante las ya indicadas supresión y reducción de tarifas de larga distancia y llamadas internacionales, respectivamente. Lo que indica, por fuerza, que las tarifas de las llamadas locales se mantienen elevadas (cuestión sobre la que el estudio no hace referencia), y expresa la persistente centralización del capital en la industria y el control monopólico de las redes, aun cuando con una cierta diversificación, como lo muestra la Gráfica 2.
Se observa una disminución de la participación de Telmex-Telcel de 69.1 por ciento a 63.2 por ciento, pero en favor del incremento en la participación del grupo monopólico en radiodifusión Televisa de 8.9 por ciento a 16.1 por ciento, y de Megacable de 3.4 por ciento a 7.2 por ciento, con participación de alrededor de 15 por ciento en TV de paga (más adelante, Gráfica 4).
Adicionalmente, la Gráfica 1 muestra que los precios relativos de los servicios de Internet se mantienen aproximadamente constantes (con leve disminución relativa en 2016), lo que se corresponde con el ya indicado incremento en la penetración de la banda ancha fija (aumento en el número de suscriptores en 3.2 millones en 2012-2016) y la diversificación de la centralización del capital y control de las redes en la que Telmex-Telcel disminuye su participación de 67.1 por ciento a 57.5 por ciento, en favor nuevamente del grupo monopólico de radiodifusión Televisa de 10 por ciento a 21.5 por ciento y de Megacable de 6.4 por ciento a 13.3 por ciento (Gráfica 3).
Por su parte, en la banda ancha móvil tiene lugar un notable incremento en la penetración en más de 50 millones de suscriptores en 2012-2016, en donde Telmex-Telcel disminuye su participación de 83.8 por ciento a 71.8 por ciento, en favor de Telefónica de 8.8 por ciento a 14.2 por ciento, AT&T de 7.4 por ciento (participación conjunta de Iusacell y Nextel posteriormente adquiridas por aquélla) a 12.4 por ciento, y de nuevos operadores móviles virtuales (Gráfica 4).
Finalmente, la Gráfica 1 muestra que los precios relativos de la TV de paga, a diferencia de los demás, tienden a incrementarse, lo que se corresponde con un aumento en la centralización del capital de la industria en manos de Televisa que, favorecido por el criterio “técnico” de la reforma en la declaratoria de la preponderancia por “sector” y no por “servicio”, aumenta su peso específico en la industria de 46 por ciento en 2010 a 61 por ciento en 2016, mediante la adquisición, bajo el cobijo de la reforma, de las empresas Cablecom (2014), Cablevisión Red (2015) y de la participación mayoritaria en Televisión Internacional (2016), como lo muestra la Gráfica 5.[4]
A todo lo anterior hay que agregar que, a partir de agosto de 2017, el efecto en la disminución de los precios de la telefonía móvil, resultado de la regulación asimétrica y la supresión de las tarifas de interconexión para los operadores no monopólicos, se atenúa con la resolución judicial del derecho de los operadores monopólicos a cobrar tarifas de interconexión, y el consiguiente establecimiento de las nuevas tarifas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). En contrapartida, el IFT adquiere la capacidad de regulación sobre las nuevas tarifas de interconexión.
Lo hasta ahora discutido se desenvuelve en un
horizonte analítico y regulatorio que no considera las características en su
conjunto de la modalidad de desarrollo de la industria en el marco de la vía de
desarrollo neoliberal seguida por el país y, por lo tanto, el necesario
posicionamiento estatal con capacidad de promoción y gestión del desarrollo que
posibilite el gran esfuerzo necesario de inversión en
infraestructura (dado el fuerte rezago internacional del país) de redes de
fibra óptica y redes inalámbricas de 5G, lo cual implica costos de inversión
considerables y crecientes que sólo pueden ser afrontados a partir de la
convocatoria estatal a la participación y contribución de los grandes usuarios
potencialmente beneficiarios, como el sistema de salud, el sector
científico-educativo y la banca, en conjunto con los operadores de la industria,
sobre la base de un modelo de acceso abierto (que la Reforma promueve), lo que constituye una estrategia que acelera
el despliegue de una infraestructura nacional de banda ancha, en relación con
simplemente dejarlo al libre juego de las fuerzas del mercado.
[1] Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México.
[2] Para los detalles de la polémica véase Ordóñez S., y Bouchain R., México en el mundo de las telecomunicaciones; más allá de Slim, la OCDE y la reforma actual, IIEc-UNAM, México, 2018.
[3] El estudio de la OCDE refiere que en 2015-2016 el número de smartphones aumentó de 50.6 millones a 60.6 millones, pero al mismo tiempo 10.4 millones sólo lo usaron con conexión Wi-Fi (sin suscripción a servicio telefónico) (OCDE, 2017: 97-98).
[4] En su afán de defensa de la reforma y de ocultar sus efectos nocivos sobre la ISTC, el estudio de la OCDE plantea al respecto que si “se asume que el Grupo Televisa tuvo control en los años previos sobre las mismas compañías que tenía en 2016 [sic], su participación de mercado en 2016 sería la misma que entre 2011 y 2012 (61%)” [¡!]. Seguidamente se dice que esa suposición consiste en un “método para examinar los cambios en la participación de mercado [que evalúa], a través del tiempo, el desempeño de varios participantes en el mercado, filtrando el efecto de las adquisiciones [?!] (OCDE, 2017: 114). Entonces, si se excluye en retrospectiva el efecto de las adquisiciones (favorecidas por la reforma), la participación de Televisa sería la misma después que antes, pero, ¡¡precisamente lo que hace aumentar su participación y centralización de capital en la industria son las adquisiciones!!